從城鄉一體化 邁向城鄉融合發展

■ 王東榮

從上世紀80年代開始，上海在全國第一個提出了城鄉一體化發展的戰略，通過近40年探索與實踐，已經形成了一系列比較完整的政策體系、做法和經驗。為進一步總結經驗，2017年應中國社會科學院、上海市人民政府聯合成立的國家級智庫——上海研究院邀約，我們承接了紀念改革開放40周年課題《上海城鄉一體化探索與實踐》。通過大量的調查和全面系統的分析，形成近38萬字的課題報告，并于2018年11月由社會科學文獻出版社正式出版。課題報告分探索篇、專題篇、案例篇、展望篇、附錄五個部分。課題總報告的內容包括上海推進城鄉一體化主要歷程、主要做法、主要成果、主要經驗、問題與不足、展望與建議六個方面，對上海城鄉一體化發展探索與實踐進行了全面深入的研究和總結。

一、上海城鄉一體化探索的主要歷程

第一階段：20世紀80年代，以圍繞農村工業化為重點，推進城鄉發展一體化

1978年黨的十一屆三中全會之后，以農村土地實行家庭承包經營責任制為重點農村改革率先發起，長期以來蘊藏在農民群眾中的積極性象火山爆發一樣迸發出來。作為大城市郊區的上海農村，開始突破單一的農業格局，“無農不穩、無工不富、無商不富”，上海郊區農村經濟由原來單一的農業經濟向一、二、三產業協調發展的農村經濟轉變，鄉鎮企業異軍突起，農村工業化邁上了快車道。在這種背景下，上海市委、市政府為了統一思想，1984年在制定全國第一個城市經濟發展戰略時，率先提出“城鄉通開”“城鄉一體”的發展理念。并在1986年上海市農村工作會上，市委、市政府主要領導在報告中提出了上海要城鄉開通、實施城鄉一體化發展的戰略，確立了上海農村工作的“一二三四”工作方針：一是加快城鄉一體化建設；二是堅持兩個立足點（農民口糧立足自給、城市主要副食品供應立足郊區）；三是促進三業（一、二、三產業）協調發展；四是建設四個基地（大工業擴散基地、副食品生產基地、外貿出口基地、科研中試基地）。城鄉封閉的體制逐漸被打破，農村經濟社會發展得到了快速發展。

第二階段：20世紀90年代，圍繞三個重心轉移，推進城鄉一體化發展

1992年鄧小平同志南方談話之后，改革開放的春風吹拂了祖國大地，上海郊區迎來了新一輪大發展的高潮，外資企業、鄉鎮企業、民營企業如雨后春筍不斷涌現。從20世紀90年代開始，上海市委、市政府提出了“三個集中”的戰略：各區縣建設工業園區，推動郊區工業向園區集中；鼓勵務工進城農民把自己的承包經營土地流轉，推動農地向規模經營集中；鼓勵進城經商務工農民進城落戶，推進農民居住向集鎮集中。與此同時，市委、市政府調整了對郊區農村產業發展的方針，從原來的“一、二、三”產業發展排序的方針，調整為“二、三、一”產業發展。并提出了三個重心轉移，即工業發展的重心由中心城區向郊區轉移、基礎設施建設的重心由中心城區向郊區轉移、經濟建設的重心由中心城區向郊區轉移。同時，提出“繁榮繁華看市區，水平實力看郊區”。城鄉之間的要素流動逐步加速，城鄉經濟的聯系在深度和廣度上都發生了歷史性的變化。

第三階段：進入21世紀，圍繞城鄉統籌、破除城鄉二元結構，全面推進城鄉發展一體化

根據中央的要求，上海從本世紀初開始，率先開展了農村稅費改革、農村綜合改革，開展了農村經營體制改革、農村集體產權制度改革，開展了社會主義新農村建設。從而使上海的農村改革由農業農村內部拓展的外部，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，加快形成以工哺農、以城促鄉、城鄉統籌發展的城鄉關系新格局。

第四階段：黨的十八大以來，圍繞美麗鄉村建設，實施鄉村振興戰略，上海的城鄉一體化建設進入了一個新的發展階段

圍繞“逐步實現城鄉居民基本權益均等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化”的目標，不斷破除城鄉二元結構體制機制，全面推進城鄉一體化發展。并從改革體制機制著手，推動城鄉一體化向城鄉融合發展。農村城鎮化率從2000年的48%，到2016年已上升為70%左右；農業從業人員已從2000年的84萬人，到2016年已下降為37.5萬人，農業規模化經營水平大幅度提高；農民人均可支配收入從2000年的5598元，到2016年已上升為25520元，期間增長了3.6倍。

二、上海推進城鄉一體化的主要做法

改革開放的40多年來，上海在深化改革中，按照中央精神，尊重群眾首創精神，大膽探索、大膽實踐，有步驟、分階段地推進城鄉一體化。

（一）實施“多予少取放活”減輕農民負擔

2000年以后，遵照中央對“多予少取放活”的方針，上海率先開展以稅費改革為重點的三項改革。一是開展以取消農業稅為中心的農村稅費改革；二是開展農村配套改革，鞏固農村稅費改革成果；三是推進農村綜合改革促進城鄉統籌發展。農村稅費改革，結束了幾千年以來，我國向農民種地征收國稅的歷史，減輕了農民負擔，調動了農民種地的積極性；農村改革開始由農業內部觸及到與農業農村農民相關的外部，開始沖破城鄉二元體制機制，朝著城鄉統籌的方向發展。

（二）制定上海城鄉經濟社會發展一體化規劃

進入2000年之后，上海市人民政府先后制定了《上海市推進城鄉一體化發展“十二五”規劃》《上海市推進城鄉一體化發展三年行動計劃（2013年－2015年）》《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》，明確了推進上海城鄉經濟社會發展一體化的路線圖和時間表。

（三）突出重點加大城鄉統籌發展力度

上海在推進城鄉經濟社會發展一體化過程中，重點加快沖破城鄉二元結構體制機制，實施城鄉統籌發展。一是加快建立全面覆蓋城鄉的一體化規劃體系。二是加快農村基礎設施建設，推進城鄉建設管理一體化。三是完善農村就業和社會保障體系，健全覆蓋城鄉的社會保障體系。四是優化城鄉資源配置，促進城鄉教育衛生等公共服務均衡發展。五是統籌城鄉產業一體化布局，推進農村一、二、三產業融合發展。

（四）深化農村改革調動農民積極性

上海從本世紀初以來，重點在以下幾個方面進行突破：推進上海國家現代農業示范區建設，發展高水平的都市現代農業；推進農村土地確權登記，維護農民承包權益；大力發展家庭農場，提高農業規模經營水平；推進農村集體產權制度改革，提高農民財產性收入；優化農村人居環境，推進農村現代化建設。

三、上海推進城鄉一體化的主要成果

改革開放以來，上海通過推進城鄉經濟社會發展一體化，取得了一系列豐碩的成果。

（一）郊區經濟躍上新臺階，城鄉經濟發展水平的差距進一步縮小

1984年，上海郊區農業完成農村土地家庭聯產承包責任制，以農業為主導產業的上海郊區增加值僅為66億元，到2016年已上升為17437億元，增加了263倍；上海郊區經濟的結構發生了很大變化，在1984年上海郊區增加值結構中（屬地統計），第一產業比重為26.1%，第二產業比重為56.7%，第三產業比重為17.2%；到2016年，在上海郊區國內生產總值結構中，第一產業比重為0.6%，第二產業比重為38.1%，第三產業比重已上升為61.3%。

（二）農民收入穩步增長，農民收入結構發生重要變化

1984年，上海農民人均純收入為785元，2016年上海農民年人均可支配收入為25520元，在32年中增長了31.5倍。

（三）推進農民市民化，失地農民“人的城鎮化”取得重要進展

短短幾年之內，就解決了上海郊區100多萬失地農民的社會保障問題。

（四）社會保障邁向城鄉一體，農民在社會保障中獲得感增加

改革開放以來，特別是從本世紀初以來，上海農村開始建立覆蓋城鄉社會保障機制，社會保障水平逐步提高。2016年，上海農民人均可支配收入的結構發生了較大變化：其中工資性收入占74%，家庭經營性收入占5.4%，轉移性收入占16.9%，財產性收入占3.7%。這幾年，上海農民的轉移性收入增長很快，2016年達到4325元，位居全國前例，這主要得益于上海加快推進了城鄉一體化的社會保障制度建設。

（五）城鄉統籌發展取得新進展

農村基礎設施建設加速，農民生產生活生態環境有了極大改善。農村社會事業發展提速，城鄉公共服務均等化取得突破性進展。推進城鄉教育資源、城鄉醫療衛生資源得到均衡配置。“十二五”期間，加快在郊區校舍資源配置，啟動實施基本建設項目807個，其中85%的項目落戶郊區；堅持對教育經費的“三個統籌”進一步縮小城鄉教育經費差距；大力推進上海中心城區名校復旦附中、格致中學、市二中學、上海實驗學校在郊區開辦分校。推進城鄉醫療衛生事業均衡發展，完成郊區三級醫院的建設，并與中心城區33家三級醫院實現醫技共享、資源共享、行政共管，“十二五”期間培養1500個鄉村社區醫生，提升了農村基層醫療服務的水平。

四、上海推進城鄉一體化的主要經驗

（一）重視頂層設計，制定上海城鄉經濟社會發展一體化規劃和政策

圍繞上海城鄉經濟社會發展一體化問題，上海市委、市政府在動員全市力量深入調查研究的基礎上，研究制定了一系列政策性文件：2015年1月30日，上海市委、市政府制定了《中共上海市委上海市人民政府關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》。此后，上海市人民政府制定了《關于本市加快城鄉一體化發展的若干意見》《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革若干意見》、《關于深入推進本市義務教育城鄉一體化改革促進優質均衡發展的實施意見》等文件。上海市人民政府辦公廳頒發了《上海市2015－2017年國家現代農業示范區建設三年行動計劃》《關于支持本市純農地區發展的實施意見》《關于進一步推進本市社區衛生服務綜合改革與發展的指導意見》《關于本市新型農村合作醫療市級統籌的實施意見》等文件。圍繞市委、市政府的文件精神，市政府有關委辦相繼制定了《關于進一步加強本市郊區鎮村規劃編制工作的指導意見》《促進本市城鄉義務教育一體化的實施意見》《關于適應本市城鄉發展一體化進一步做好人力資源和社會保障》等幾十個配套文件。這些政策性文件，從宏觀到具體操作，從沖破城鄉二元體制機制到創新驅動，資源配置到政策扶持都作了比較詳實規定，為上海城鄉發展一體化起到了極大的推動作用。

（二）突出重點，圍繞人民群眾最關心迫切需要解決的問題突破

上海在推進城鄉經濟社會發展一體化過程中，以體制機制改革為抓手，大力推進城鄉統籌各項工作，全力打破城鄉二元結構、提高農民收入、激發郊區發展活力，切實關注和解決農民最關心、最直接、最迫切的問題，優先解決農民的基本生活保障問題，使城鄉居民在社會保障、社會事業、社會服務、社會福利等基本公共服務方面享有平等權利。上海郊區從1992年開始啟動了農村養老保險試點，1996年出臺了《上海市農村社會養老保險辦法》，為建立農村社會養老保險制度奠定了基礎。2003年和2006年分別實施了小城鎮社會保險和新型合作醫療制度，2011年上海將“小城鎮社會保險”和“外來從業人員綜合保險”的從業人員統一納入城鎮職工保險范圍。2014年實施《上海市城鄉居民基本養老保險辦法》，將城鎮居民和農村社會保險合并實施。2016年，對城鎮居民醫療保險和農村合作醫療兩項制度進行整合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。城鄉居民的最低生活保障標準也從2004年的每月290元和165元，統一調整為2018年的每月1070元，實現了城鄉居民最低生活統一標準。

（三）發揮資金保障作用，建立市、區（縣）兩級的投入機制

這幾年來，上海大幅提高財政支農資金的投入力度，占全市財政支出比重從2006年的5.1%提高到2009年的7.3%；“三農”資金中用于改善民生的比重從2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。在每年的財政預算資金內，建設項目和財力不斷向郊區傾斜，有力促進了郊區基礎設施建設、教育、衛生、網絡、文化等事業的發展。

（四）以城促鄉，建立城鄉結對綜合幫扶機制

2013年以來，上海市委、市政府把農村經濟薄弱地區和低收入農戶的幫扶工作擺在更加突出的位置來抓。截至2016年底，通過“造血”項目建設的407個經濟薄弱村，已獲得近34億元的資產，村均增加資產830萬元。

（五）加強農村基層干部隊伍建設，確保各項工作落實到基層

推進城鄉經濟社會發展一體化建設和鄉村振興的各項工作，最后要有農村基層來落實。農村基層干部隊伍建設要主動適應城鄉一體化發展的新要求，聚焦經濟結構轉型升級、都市現代農業發展、集體經濟產權制度改革、社會管理方式轉變等重點領域，通過培養、引進、交流等多種方式，在統籌推進人力資源配置、收入和福利激勵政策、職業發展通道等方面，進一步向郊區農村傾斜，加快城鄉人才要素有序流動。完善村級組織管理人才選拔任用制度，注重在本鄉本土優秀人才中選拔村級組織帶頭人，同時還要重視選聘大學生村官等工作。

（六）加強黨的領導，提高農村現代化管理服務水平

上海推進城鄉經濟社會發展一體化取得的成果，是以習近平總書記系列重要講話精神為指導，圍繞上海基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的發展目標，以縮小城鄉差距為主攻方向，認真落實中央關于新型城鎮化、城鄉發展一體化的要求，在市委、市政府的領導下，在全市各級組織的努力下，在人民群眾的大力支持下取得的。

五、上海城鄉一體化還存在的問題和不足

改革開放以來，上海城鄉一體化發展取得重要進展，走在全國前列，但還存在一些問題。

（一）城鄉經濟社會發展不平衡的狀況已經有了很大改善，但城鄉均衡發展的問題還沒有得到根本解決

城鄉農村發展遲緩，面貌改變慢的狀況沒有還得到根本改變。農村人居環境、生態環境的治理任務還十分艱巨。城鄉要素基本上是農村向城市流動，很少向農村流動，目前還無法做到雙向流動。農村可利用的資源減少，城鄉統一的建設用地市場、金融服務、農村產權保護交易制度、基本公共服務均等化水平亟待提高，城鄉融合的體制機制改革需要盡快突破。

（二）統籌城鄉發展已經取得了很大成就，但還存在不少短板

農村基礎設施建設相對遲緩，農村社會事業還比較落后，農民看病難的問題還沒有根本解決，城鄉公共服務等差距還比較大。

（三）在“四化”建設（新型工業化、城鎮化、農業現代化、信息化）中，農業現代化相對滯后

在第四次工業革命的推動下，近幾年來上海的新型工業化、城鎮化和信息化發展已經取得了長足的發展，新技術、新產業、新業態不斷涌現，但農業的現代化水平則缺少有突破性的進展，與其他“三化”的差距相對在拉大。

（四）農民收入取得了穩步增長，但城鄉居民收入差距過大的情況依然沒有得到根本改善

2000年到2008年，上海城鄉居民收入差距仍然在擴大，2000年上海城鄉居民收入差距比例為2.1∶1，到2008年時已經達到2.4∶1；2009年以后，上海城鄉居民收入差距開始逐步縮小，到2016年縮小到2.13∶1。與周邊的浙江省相比，2010年時浙江城鄉居民收入差距比上海大，但到了2015年，浙江省城鄉居民收入差距之比已經縮小為2.07∶1，5年之內農民收入快速增長，城鄉居民收入差距從大于上海變為小于上海。

六、上海推進城鄉一體化的展望

（一）加快從城鄉一體化邁向城鄉融合發展

黨的十七屆三中全會提出了城鄉經濟社會發展一體化的方針，上海從上世紀80年代就開始進行城鄉一體化的探索與實踐，40多年來，已經取得了巨大成就，但是通過幾十年的實踐，人們發現對城鄉一體化發展的理解各不相同：經濟學、社會學、人類學、生態學、環境學都有不同理解。黨的十九大提出了城鄉融合發展的要求，把城鄉一體化的要求提高到了一個新的高度和新的境界。上海要在推進城鄉一體化發展取得已有成就的基礎上，進一步深化對城鄉融合發展的研究，在更高水平、更深層次、更寬領域內，全面推進城鄉融合發展。

（二）建立健全城鄉融合發展的體制機制

要建立健全有利于城鄉聯合發展的五大政策機制：一是要建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。二是建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。三是建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉村基礎設施提檔升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。四是建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制。圍繞發展現代農業、培育新產業新業態，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。五是建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，持續縮小城鄉居民生活水平差距。

（三）重新認識發現鄉村價值，實施鄉村振興戰略

一是要統一思想。鄉村振興事關上海城市發展全局，是上海必須做好的一篇大文章。要重新認識和發現鄉村的價值，上海的發展離不開鄉村，正是有了鄉村的滋養，城市才能生生不息、持續發展。未來鄉村不僅是重要的居住空間，也是吸引創新創業群體的重要發展空間。二是農村要有農村的特色。城鄉一體化不是城鄉一樣化，農村發展要遵循鄉村自身規律，要保留保護村莊肌理、自然水系，要有粉墻黛瓦、小橋流水、枕水而居，體現江南特色。三是要把體現上海鄉村文化特色的符號和元素提煉出來，形成村莊規劃和農房設計的管控導則，有風貌更要有韻味，有入眼的景觀，更要有走心的文化。四是要統籌協同，創新舉措，賦予區和鄉鎮一定的自主權，要抓好重點領域改革，讓農民有更多獲得感。

（四）深化農村改革，激活農業農村內生動能

改革完善農村承包地制度，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權；改革農村宅基地制度，加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；建立集體經營性建設用地入市制度；鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，發揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入；建立工商資本入鄉促進機制，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域；健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制，建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業、技術入股、兼職兼薪機制，建立有利于涉農科研成果轉化激勵機制與利益分享機制。