推進長三角地區 農村人居環境治理的思考

■ 張 迪

黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為中心議題，為鄉村治理指明了方向。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》（下簡稱《行動方案》）。作為鄉村振興戰略的一項重要任務，通過專項化、系統化、目標化的有效治理，改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，以實現新時代下城鄉統籌發展、“三生”協同發展，“三農”和諧發展，是全面建成小康社會的重要舉措。長三角地區是我國經濟社會發展的排頭兵，江浙滬地區城鎮化水平在全國名列前茅，且城市間、城鄉間發展差距相對較小，鄉鎮及農村的經濟社會發展總體上均有較高水平，“三農”的整體狀況也有著區域性特點。長三角地區何因地制宜地開展農村人居環境整治、突破現實瓶頸、充分調動村民自治積極性和提升村民自治能力、通過有效手段治標治本、站在現有水平上探尋更高臺階和提升更優質量是值得思考的問題。

一、長三角地區農村人居狀況與特點

一是“傳統”鄉村占主體地位。改革開放以來長三角地區除“非傳統”鄉村（如張家港南豐鎮永聯村、江陰華士鎮華西村等），絕大部分鄉村仍屬于“傳統”鄉村，以農業為支柱性產業，以本籍農民為主要群體，以家庭聯產承包經營為主要生產關系，以村民自治為主要管理模式。

二是各地區鄉村人居發展水平存在差異。由于長三角地區各農村的自然稟賦、歷史傳統、基礎水平、政府投入、區域產業結構的外部影響等因素存在差異，農村發展水平、人居狀況也呈現不同態勢。以蘇州地區為例，如蘇州吳中區三山島村、虎丘區樹山村、相城區蓮花島村等自然條件優越，“特色農產品+農文旅”成為支柱性產業，集體經濟發展良好，村民共建共享的參與度較高，生產生活生態等人居狀況已處于較優的水平。但是常熟市譚蕩村、張家港交通村、虎丘區滸墅關路東三村等自然優勢相對欠缺，農產業基礎薄弱，集體經濟發展較弱，農村空心化程度較高，人居發展水平相對滯后。

三是人居水平較薄弱鄉村普遍存在的負面特征。經調研發現，排除城市工商業污染的外部因素，人居水平較薄弱鄉村自身存在一些普遍的負面特征。第一，先天壓力。在自然稟賦、產業傳統、集體經濟等方面欠缺優勢。第二，人口壓力。本籍農村人口空心化現象較為突出，本籍的留守村民老齡化比例較高，青壯勞動力比例不足、外流比例高，技術型農民欠缺，外來人口多而雜。第三，管理壓力。在社會管理方面，由于上述人口因素，導致這些鄉村的村組織中“本土”管理人才欠缺，雖有外來“村官”等管理力量的補充，但鄉土人情的差異引起的“水土不服”也給外來管理者的群眾工作帶來障礙，鄉村管理顯現出自治力量薄弱、自治能力不足，農村“基層自治，社會協同”的作用得不到體現。第四，產業壓力。在產業發展方面，較為單一，以傳統種植業為主，且產值不高。農業技術型、經營型人才缺乏，農產品未能形成品牌化、優質化、市場化。自然稟賦欠缺、農產業單一、農業配套不完善，制約了一、二、三產業融合發展，降低了吸納社會工商資本參與產業投資的吸引力。第五，資金壓力。在財政投入方面，人居水平較薄弱鄉村的集體經濟水平普遍較弱，自籌配套能力不足，三農及其他民生投入基本依賴于上級財政安排。在產業結構中，一些發達城市、發達區域存在“重工輕農，重商輕農”的現象，對三農的財政投入力度不足。在三農的投入中，對農村的基礎配套等工程投入比重較大，對支持農業發展的配套建設投入較少。第六，民生壓力。在農村基礎建設方面，通過水電氣、排污、路網、公廁、垃圾分類、環境美化等民生投入實現了較好的社會效益，但未能兼顧經濟效益，對農村經濟、引導富民的帶動力有限，因而在某些鄉村出現了“政府投民生做好事，卻視作勞民傷財未得人心”的不和諧現象。第七，民風壓力。在村民生活習慣方面，亂堆亂放亂排的不良習慣以及村民自治積極性低、自治能力不足，是導致人居環境臟亂差的直接原因之一，宣傳引導、獎懲引導、利益引導是改變村民生活習慣的有效途徑。人居水平較薄弱的鄉村在“三個引導”方面均較欠缺，尤其是利益引導。上述七個方面，是長三角地區人居水平較薄弱鄉村較普遍存在的特征，也是引發和加劇其人居環境問題的原因。

二、開展農村人居環境治理“四化”的建議

根據長期調研，針對長三角地區人居水平較薄弱鄉村表現的普遍特征和存在的普遍問題，通過扎實有效的措施進行標本兼治，改善宜居環境，夯實長效治理的基礎，提出推進農村人居環境治理的建議。

（一）專項治理常態化

誘發農村人居環境問題的深層次原因多而雜，階段性的集中整治或許易治標但難治本，極易產生問題回潮，因而需進行專項治理的常態化。一是常設組織。地市級農業農村行政主管部門應常設農村人居環境治理督察組，形成對縣（區）一級的長期監督；縣（區）級農業農村行政主管部門應常設農村人居環境治理監督與指導工作組；鄉鎮（街道）應統籌職能部門和各行政村常設農村人居環境治理工作組；行政村可探索“戶長制”，如由村支書一村主任一農戶（環境保障員），形成“村長一片長一戶長”三級責任模式，構建人居環境自治體系。同時將農村人居環境治理納入各級政府部門、村級自治組織的績效考核。二是資金保障。地市級以下各級財政應在農口財政的農村公益事業科目中設立農村人居環境治理的專項資金，各級財政與村級自治組織根據各自財政能力統籌協調好專項資金撥款、配套與自籌，為長效治理的開展提供資金保障。三是競爭機制。地市級的農村人居環境督查機構以季度、年度為周期，安排來自不同縣（區）的鄉鎮開展相互評分，且保證不同周期互評對象的輪流性、隨機性，促進治理工作的競爭機制的形成，并以年度評分成績作為各級政府部門、村級自治組織的績效考核依據，與相關的績效獎勵相掛鉤。

（二）維護管理社會化

建議充分發揮“社會協同”的作用，社會的事社會辦，專業的事專家辦。一是購買服務，即農村物業管理城鎮化。經調研，國內較知名的物業管理企業均有布局農村物業市場的發展規劃，國內個別地區也開展了農村物業城鎮化的實踐，且取得了良好成效。如北京海淀區的羅家墳村開展了“物業進村”試點，通過一階段的專業化管理，使該村改善了環境、保障了治安、增加了就業，取得了一定的積極效應。江浙滬等發達地區的財政資金較為寬裕，讓政府購買專業化的農村物業服務成為可能，實現農村物業管理城鎮化，把專業的事交給專家辦，政府、村組織扮演好消費者、監督員和協調官的角色，充分發揮社會協同的作用。二是招才育智。政府購買農村物業管理服務需一定投入，財政狀況欠裕的地區資金或成為一個難題，因而應積極招才育智吸納和培養物業管理人才，打造鄉鎮級或村級專業化的農村物業管理隊伍，構建科學性、系統性的農村物業管理體系。當然，社會協同治理農村人居環境除了引入社會組織，也不可忽視村民這一社會主體，因而需通過科學方法激發村民積極性，促進人居環境村民自治局面的形成。

（三）建設兼顧商業化

所謂基礎建設兼顧商業化，并非在農村照搬城市商業體的建設模式，而是在村莊美化、村莊改造等項目的規劃與建設中重視商業元素的導入和商業載體的培育，提高基礎建設的經濟效益。一是形式多樣。如在農村引入城市居民小區的廣告創收模式，增建公共區域的廣告宣傳設備，打造農戶庭院廣告外墻，廣告收入由集體收益后再根據村戶的“人居環境維護積分”做相應分配。再如，“一院一品”的新型鄉村集市建設、“鄉村公寓”智能系統建設等等。二是可行性。傳統眼光只視鄉村為生產市場，但隨著城鎮化的進程，鄉村已逐漸成為不容小覷的消費市場，尤其在江浙滬地區鄉村與城鎮的關系以于唇齒之間，在地緣關系上鄉村可視為城市居民休閑的后花園，在人口關系上鄉村逐漸興起的“廉租房”產業加快了以“城業村居”外來人口為主要消費群體的形成。這些都為鄉村商業的興起提供了條件。當然，鄉村商業的興盛僅依賴上述條件還遠遠不夠，還須爭取更高更廣的消費群體，滿足更有力的購買力，這就更依賴于鄉村特色產業的打造。

（四）產業發展人本化

一是鄉村產業振興的必要性。鄉村的產業水平好，必定會圍繞產業發展營造優越的三生環境，人居水平隨之提高。在長三角地區，絕大多數，尤其人居水平較薄弱的鄉村不具備優越的先天條件，在工業化和城鎮化進程中，其所依賴的傳統農業模式也逐漸式微，人居水平所依賴的軟根基逐漸丟失。因此，鄉村人居水平的提質增效離不開鄉村產業振興。二是鄉村產業振興存在的問題。“強村”和“富民”都是鄉村產業振興的出發點和落腳點，不可割裂，二者都體現著正確的政績觀。黨的十九大提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。促進形成農村土地‘三權’分置格局，穩定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經營權，發揮新型農業經營主體引領作用，有利于實現小農戶和現代農業發展有機銜接，有利于發展多種形式適度規模經營，推進中國特色農業現代化”。通過調研，在促進鄉村產業發展中，抓住了“強村”的出發點但忽視了“富民”的落腳點的現象時有發生。如一些地方完全照搬城市工商業招商引資的模式，雖盤活了經營權但忽略了農民作為長久不變的承包主體的切身利益，使新型農業經營主體發揮的是“主導作用”而非“引領作用”，使生產關系在某種程度上脫離了鄉村本土，同時受土地紅線、用地指標、缺乏配套、帶動富民效應差等因素影響，以致效果欠佳。同時，以“富民”為出發點但忽視了“強村”落腳點的現象也屢見不鮮。如一些地方為保護農民利益，保留傳統的小農承包經營模式，但缺乏資本財力、農技素養、經營理念、創新能力，致使規模化經營難以形成、土地價值難以體現、經濟效益難以提升，從而“富民”和“強村”的目標均難以實現。三是提出產業發展人本化的建議。“強村”和“富民”兩個步子一起邁。第一，打破壁壘。在遵循現有法律法規的前提下，為鄉村產業振興解放思想，建立國土、農業、住建、鄉鎮（街道）等多部門的聯席溝通機制，打破政策壁壘，為鄉村產業招商引項營造寬松的政策環境。第二，產業配套。各地方對支持高效農業、農業科技、農文旅融合產業等配套建設應加大投入力度，除了完善水電氣路通信等基本配套外，還應在高效設施農牧漁業的配套上做適當投入。除農村外，在城鎮的招商引資中，也要注重農業加工型、農業配套型、農產品配送型、農牧漁裝備類等企業的吸納，適當降低稅收、規模等門檻，為鄉村產業發展構建周邊產業鏈，實現工商業反哺農業、城市服務鄉村。第三，產業融合，疏堵結合，放開市場，以人為本。注重產業融合發展，如農牧漁綜合種養型、體驗農業型、休閑娛樂型、休閑觀光型等新型農業的打造。注重鄉村既是生產市場也是消費市場，積極培育鄉村商業載體，合作利用好農戶用房、農戶庭院等資源，培育農民致富的新增長點，如培育農家樂產業，打造鄉村夜市，打造“一院一品”新鄉村集市、“一院一牌”新鄉村農展會，放開并規范農村廉租房產業等。注重疏堵結合，放開市場，例如發展鄉村商業可能會帶來潛在的環境壓力，但也要相信市場的自我調節能力，市場會倒逼從業者為了經濟利益而維護好生態環境。因而，管理部門要防止一刀切等粗放式管理方式，應放開市場、規范市場、監督市場。