我國轉基因作物產業化的困境及法律對策*

◎林兆龍 高建勛

近年來，我國糧食問題不斷加劇。根據國家統計局提供的數據，2017年我國糧食進口約1.3億噸（其中大豆進口量達9554萬噸，主要為轉基因大豆），相當于人均缺糧約100公斤。我國政府把轉基因作物產化作為解決糧食問題的一條重要途徑。2006年，國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》，把轉基因生物新品種培育列為16個國家科技重大專項之一，并先后投入資金200多億元用于轉基因技術研發。但由于轉基因產品風險的科學不確定性，民眾對轉基因產品理性不足，導致國家轉基因作物產業化的態度搖擺不定，轉基因作物產業化舉步維艱。因此，研究我國轉基因作物產業化的實踐困境和出路對我國農業經濟的發展和糧食安全戰略具有重要的意義。

一、我國轉基因作物產業化的法律體系

為了緩解人口增長帶來的糧食壓力，我國早在上世紀80年代就開始了農業轉基因技術的研發。同時，為了使轉基因作物研發活動有序進行，我國政府相繼出臺一系列的法律文件。其中，與轉基因作物產業化相關的規范性文件主要分為三大類：

（一）有關轉基因安全管理的專門性法律規范

我國現行的專門性生物安全管理法規體系主要由一個《條例》和四個《辦法》構成。一個《條例》是指2001年國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》（2017年10月修訂，以下簡稱《安全管理條例》），四個《辦法》分別指農業部 2002年制定的《農業轉基因生物安全評價管理辦法》（以下簡稱《安全評價辦法》）、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》（以下簡稱《進口管理辦法》）、2006年7月實施的《農業轉基因生物加工審批辦法》，以及質檢總局于2004年制定的《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》。一個《條例》和四個《辦法》涵蓋了轉基因農產品的研究、開發、生產、加工、進出口、運輸等各項活動，確立了農業轉基因生物管理的各項制度，如安全評價制度、生產許可制度、經營許可制度、進口安全審批制度等，是我國轉基因作物產業化活動的綜合性和基礎性法律規范。

（二）其他法律規范中有關轉基因安全管理的條款

除專門性的轉基因法律規范性文件外，我國制定的其他法律法規也包含有轉基因生物安全的相關條款，如1992年《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、2006年 4月頒布的《中華人民共和國農產品質量安全法》、2009年2月《中華人民共和國食品安全法》（2015年修改）、2015年實施的《中華人民共和國環境保護法》、以及2015年新修訂的《種子法》等。這些法律條款從不同領域，從各自部門對轉基因問題進行規制，為我國轉基因農產品的行業監管和部門監管提供了法律依據。

（三）有關轉基因管理活動的相關程序、指南和技術標準

除了上述的法律、行政法規和部門規章，還有程序化、流程化的管理指南和專門性的轉基因技術性規范等。前者如《轉基因作物田間試驗安全檢查指南》（農科（基安）函［2006］55號）、《關于指導做好涉轉基因廣告管理工作的通知》（農科（執法）函〔2015〕第18號）；后者如2010年農業部公布的《轉基因植物及其產品成分檢測DNA提取和純化》等作物檢測標準、農業部科教司制定的《抗病水稻環境安全監測》和《轉基因植物及其產品食用安全檢測》等。這些規范性文件往往是針對轉轉基因研究、開發和生產活動中的某一領域、某一品種或某一環節的具體技術問題或管理問題，提供技術性解決方案或程序式的指引、辦事指南或參照適用的標準，供人們參考適用。

二、我國轉基因作物產業化的實踐困境

由于轉基因作物產業化不僅涉及復雜的社會經濟利益，而且面臨著自然科學上的不確定性。我國雖然制定了一套轉基因法律法規和管理規范，但這些法律法規在立法原則、政策實施或制度執行等方面的立法成效不佳。

（一）安全評價制度的科學性不明確

安全評價是轉基因作物產業化的前提和基礎，是進行風險預防管理的重要依據，其主要是通過分析轉基因生物存在潛在的影響環境安全和人體健康安全風險的程度，確定不同的安全等級，并制定相應的防范管理措施，以預防和減低潛在的負面影響。雖然我國《安全評價辦法》和《安全管理條例》規定轉基因生物的安全評價范圍、對象、內容以及方法等內容，但依然存在著試驗設計、統計方法等科學性不明確的制度缺陷，如在有關環境安全評價的試驗設計中，對參照物的選擇標準的規定不合理，對田間試驗點的個數規定不充分以及區域分布的規定無法體現平衡性等。另外，作為轉基因生物安全評價研究過程中重要的研究方法即長效試驗缺乏強制規定，導致目前普遍選擇標準的90天小白鼠喂食試驗。由于轉基因生物潛在的腫瘤危害后果的顯現可能遠大于90天，而如果僅采用標準90天喂食試驗會導致試驗的數據可信度有限，無法消除公眾對轉基因技術和產品風險的疑慮。因此，建立科學合理的轉基因生物安全評價體系是轉基因作物產業化在技術層面和法律程序上面臨的首要問題。

（二）產業化審批管理規范太嚴格

根據《種子法》和《安全管理條例》的規定，轉基因作物進行產業化生產的前提條件是獲得安全證書，前后要經過五個階段，包括實驗室研究、田間小規模的試驗、大規模的“環境釋放”、生產性試驗、安全證書申請的評估等，每一個環節都有嚴格的考核，程序繁瑣、周期過長，整個流程至少需要8年以上。轉基因作物獲得安全證書之后，緊接著還要進行品種審定。在此基礎上根據不同情況申請生產許可證、經營許可證或加工許可證，才取得轉基因作物產業化的資格。由于涉及到不同部門，往往出現法律規定不一或缺少銜接的情況。如根據《種子法》的規定，國家對主要農作物實行品種審定制度，該制度卻被《種子法》授權國務院農業主管部門另行制定。然而，農業部頒布的《主要農作物品種審定辦法》中并未明確轉基因主糧作物品種審定的具體做法。從而導致轉基因主糧品種審定實際上缺乏法律依據，導致無法進行種子生產許可證和經營許可證的申請。實際上限制轉基因作物產業化的發展，使得我國轉基因主糧作物產業化成為無源之水，無本之木。

（三）轉基因產品進口審批制度規范不足

在轉基因生物及其產品的進口方面，我國現行審批制度過于寬松。我國從國外進口的轉基因產品大多用于飼料或食用油加工，或直接用于消費，而非產業化種植推廣。依據我國《安全管理條例》和《進口管理辦法》就轉基因產品進口的相關規定，進口商只需向我國主管機關提供該轉基因產品在輸出國家或者地區“已經允許作為相應用途并投放市場的證明文件”及相關資料，即可申請轉基因生物安全證書和辦理相關進口入關的法律文件。依據這些規定，進口商通過從國外進口轉基因產品的途徑可以避免國內轉基因產品的品種審定這一法定程序，也避免轉基因種子生產許可證和經營許可證的制度適用。此規定與國內轉基因產品的審批程序相比，極大縮短審批時間。因此，國外轉基因產品大量進入我國，導致在我國內地出現轉基因產品“只能吃不能種”的尷尬現狀。

（四）產業化違法監管執行不力

雖然我國已經制定一整套管理和監督轉基因作物產業化活動的法律法規和管理規范，但由于復雜的社會經濟利益關系，執行效果仍顯不足，具體包括：一是對轉基因作物產業化的研發行為監管不力。我國轉基因產品研發過程中，違法違規的案例時有發生，如2012年的以科學實驗的名義開展的“黃金大米”事件；2014年，海南省農業主管部門公布，我國南繁育種基地13家單位送檢的農作物品種中，發現有15個品種經檢測呈轉基因陽性，屬于違規種植。然而，官方沒有進一步說明這些轉基因品種是否符合相應的安全評價標準，亦沒有公布采取進一步補救措施。二是對轉基因作物產業化違規種植處罰力度輕，地方保護主義嚴重?！栋踩芾項l例》作為規制轉基因研發和產業化行為的主要法律，存在調整范圍相對有限以及法律責任過輕等缺陷。加之行政執法過程中存在地方保護主義現象，導致轉基因作物違規研發和種植屢禁不止。

三、我國轉基因作物產業化的制度完善

糧食是各國人民最基本的生活資料?！皣悦駷楸?，民以食為天”，糧食安全不僅涉及農業經濟發展，更是事關國家安全和社會穩定的重大戰略。而轉基因主糧產業化正是解決這一戰略問題的重要途徑之一。根據新修訂的一個《條例》和四個《辦法》和其他相關規定，我國轉基因作物產業化活動應建立科學評估體系，適度放松產業化種植審批管理，強化進口審批制度，并加強對轉基因作物產業化違法行為的監管處罰。

（一）完善轉基因作物產業化的安全評價機制

轉基因作物產業化的安全閥是建立科學合理的安全評價機制。我國在安全評價機制的基礎上，至今只批準轉基因棉花和木瓜的產業化種植，而對主要糧食作物，如玉米、大豆和水稻等，還未通過產業化種植許可，原因在于轉基因技術風險的不確定性。因此，消除人們對轉基因產品的擔憂，推動轉基因作物產業化，要從如下幾方面入手：首先，要深入普及對轉基因自然科學知識；其次，依托自然科學發展的成就，建立科學、合理的轉基因作物安全評價模式和監督管理制度；再次，依托獨立的第三方，開展公開、獨立的轉基因作物的試驗，試驗范圍要涵蓋從植物到動物，從昆蟲、到老鼠、兔子乃至靈長類的猿猴甚至人類的全程試驗；最后，在涉及到轉基因食品的潛在致癌試驗研究中，要和傳統的90天小白鼠的科學試驗相區別，適當延長試驗周期，進行為期兩年以上的毒性試驗（因為時間越長越可能反映更真實的情況）。由于小白鼠的生命周期有限，建議該實驗要在不違法動物保護法的前提下，依法審批，在與人類壽命相接近的恒河候和黑猩猩等靈長類動物身上進行，以研究對照轉基因產品在它們身上的作用，以減低因自然曬老等因素對試驗結果帶來不確定性。在條件允許的情況下，可以開展長效試驗和兩代生物試驗，盡可能消除轉基因產品給公眾帶來的疑慮。

（二）強化國內轉基因作物產業化的適度控制原則

鑒于國內轉基因作物產業化審批制度存在繁瑣、條件苛刻的問題，主管部門應遵循適度控制的原則，采取以下措施：首先、簡化審批程序。目前我國對種子實行分開許可的辦法，生產許可證和經營許可證制度；目前分散在不同章節中規定的種子生產、經營、使用內容，未來《種子法》應該集中到一個新的章節“種子生產經營”，實行“兩證”合一。為了與作為上位法的《種子法》相配套，有關轉基因管理條例和辦法的規定也應相應修訂，以實現與新法規定的有效對接。其次、實現有效銜接。可從生物安全證書認證、轉基因新品種審定、商業化推廣種植、產品加工和商業化等所有環節，共享和互認研究和檢測數據及資源，從而提高效率，加快轉基因作物產業化進程。最后、與國際接軌。通過與國外政府進行雙邊或者多邊的談判，達成轉基因產品在安全審批許可方面共同的技術標準協議，互相承認對方國家的轉基因產品數據和報告，為我國轉基因產品快速、便捷獲得海外安全審批許可創造便利條件；同時，把國際食品法典委員會的標準引入到我國的轉基因食品安全評價機制中，防止以轉基因為原料的加工制成品出口時在國外遭遇到 “雙重標準”的問題。

（三）強化轉基因產品進口審批制度

目前，我國轉基因產品進口審批制度存在的安全監管方面的缺陷。首先、主管部門除要求境外出口商提供證明該轉基因產品在輸出國對人類、動植物、微生物和生態環境無害的科學試驗數據外，還須按我國法律要求提交擬進品的轉基因生物樣品、對照品及檢測所需的試驗材料、檢測方法；并提供其在向我國出口過程中擬采取的安全防范措施等。其次、主管部門應公開擬進口的轉基因產品和境外出口商等相關基本信息，以充分尊重公眾的知情權；對于和我國沒有協議的國家，可以選擇獨立、公正的第三方對擬進口的轉基因產品進行的安全評估；同時，社會公眾有權以保障社會公共利益為由，參與監督由第三方開展的轉基因產品毒理學動物實驗。最后、在轉基因產品進口檢驗環節，為避免由于不同部門之間的銜接遺漏，應重點查驗擬進口的大宗轉基因產品與送呈檢測的樣品是否一致，以防止未獲審批的轉基因產品進入我國，對人體健康和環境造成潛在威脅。

（四）強化轉基因作物產業化的執法監管

盡管我國《生物安全條例》對違法生產加工轉基因產品等行為規定責令停產、沒收違法所得、罰款等法律責任。但是，在實踐中，由于存在嚴重的地方保護主義，針對轉基因產品的違法行為的行政執法效果不佳。因此，要從軟法和硬法的角度進強化執法：一方面，要發揮社會公眾的監督作用。通過授權社會公眾對轉基因違規種植和生產進行監督和舉報；對于違法企業和個人要建立約談、問責和報告制度，并在農業部門建立轉基因作物產業化的監管和風險防控工作成效的年度考核制度；對于轉基因產品的重大違法案件，要加強曝光力度和分階段通報案件查處進展情況等。另一方面，要落實轉基因作物產業化的屬地管理責任，明確轉基因作物研發和生產經營者的責任，對轉基因作物違規種植和銷售行為要進行強制執法。因此，在全面監管轉基因產品安全的過程中，要遵循軟法、硬法結合的方式，最大限度地揭露轉基因作物產業化過程中的違法違規行為，實現風險控制與技術發展的平衡。

結語：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”是黨的十九大報告明確提出的目標。我國轉基因作物產業化的發展水平曾一度走在世界前列。然而，十多年來，轉基因產品在我國的爭議一直沒有停止，甚至劍拔弩張，要么鼓吹其絕對安全，要么將其妖魔化，導致轉基因作物產業化裹足不前，與發達國家相比，我國的農業科技競爭力不斷削弱。據統計，截止到2017年，全球轉基因作物種植面積達到1.9億公頃，較1996年轉基因作物開始產業化種植以來增長了112倍；而2017年我國轉基因作物的種植面積僅為280萬公頃（且種植品種僅限于轉基因棉花和木瓜），全球排名從2006年的世界第四位跌至第八位，僅占全球種植面積的1.5%。遠遠未能滿足我國人民日益增長的糧食消費需求，也不能起到對國家糧食安全的保障作用。因此，嚴格依照法律開展轉基因作物產業化活動，既是平息爭議，保障人們身心健康，也是轉基因作物產業化順利推進，保障國家糧食安全的重要舉措。