農(nóng)村公共服務供給機制的“碎片化”與重構(gòu)*

◎李 飛

農(nóng)村能否獲得高質(zhì)量的公共服務，將決定著我國新農(nóng)村發(fā)展進程的順利與否。但是城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)間基本公共服務的差距越來越大，農(nóng)村公共服務供給呈現(xiàn)出低水平狀態(tài)運行，使得農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展都陷入了嚴重的困境。如何有效解決農(nóng)村公共服務的供給問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務水平供給的均等化，這是事關(guān)我國農(nóng)村社會建設的重要議題。本文通過對當前農(nóng)村公共服務供給機制的“碎片化”表現(xiàn)進行了具體的分析，并進一步提出相應的對策，試圖構(gòu)建出一套整體性的農(nóng)村公共服務供給機制，以解決我國農(nóng)村公共服務供給不足的困境。

一、農(nóng)村公共服務供給機制的“碎片化”表現(xiàn)

公共服務供給機制包括供給主體、供給政策、供給方式和供給效果四個部分，從而構(gòu)成一套完整的供給機制。但是農(nóng)村公共服務的供給以行政部門為主，不同的部門之間由于職能不同，更多地從各自的職責出發(fā)，制定供給政策和提供公共服務內(nèi)容，最終導致了公共服務呈現(xiàn)出“碎片化”狀況。

（一）農(nóng)村公共服務供給主體缺乏合作

農(nóng)村公共服務范圍比較廣泛，包括義務教育、社會治安、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎設施，以及環(huán)境綜合整治和社區(qū)服務等方面的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)、教育、財政、文化、交通、國土、環(huán)保等多個政府職能部門根據(jù)自己的職責提供相應的公共服務，這就導致了各供給主體間嚴重缺乏合作，協(xié)調(diào)難度大。一方面，部門間縱向協(xié)調(diào)存在著層級間的溝通障礙。農(nóng)村的公共服務直接面向基層，需要有針對性地提供具體的公共服務，但是多層級溝通障礙無法有效地解決這一難題。例如“農(nóng)林水事務”專項公共服務中，中央一級有9個主管部門，到省級政府后就分解到20個主管部門；同時再經(jīng)過省級以下政府的層層審批，這種“碎片化”進一步被放大。［1］另一方面，部門間橫向協(xié)調(diào)不足。“上面千根線，下面一根針”，這是對農(nóng)村基層政府的真實寫照，農(nóng)村基礎政府往往要應對眾多的職能部門。其中，農(nóng)村的文化服務往往會有五六個上級主管部門，這些部門往往會出現(xiàn)的多頭管理的問題，使得農(nóng)村文化公共服務出現(xiàn)無所適從的局面。［2］

（二）農(nóng)村公共服務供給政策不成體系

多元主體供給下的公共服務政出多門且溝通不足，直接后果就是政策分散在各部門間，并且呈現(xiàn)出孤立的狀態(tài)，“政策孤島”現(xiàn)象十分嚴重。農(nóng)村居民目前所能享受到的各項公共服務都是由這些條塊分割的政策提供，并且職能部門間的溝通不足進一步加劇了政策執(zhí)行過程中的分割狀態(tài)。這些零散、分割的政策交織，嚴重影響到了公共服務的整體效益，自然無法有效地提供完備的公共服務。特別是在現(xiàn)代信息技術(shù)不斷嵌入到政府治理過程中，政府以數(shù)字化為媒介向農(nóng)村集體提供各項政策，但是各職能政府傾向于獨立建設，又不能相互聯(lián)通，進一步加劇了農(nóng)村公共服務供給政策間的“碎片化”。

（三）農(nóng)村公共服務供給內(nèi)容無法有效匹配

抑于縣級及以下基層政府自身能力的不足，加之資金籌措的困難，農(nóng)村間的公共服務供給內(nèi)容極度匱乏并且不斷加劇，這就導致農(nóng)村公共服務的供給與需求的不匹配。首先表現(xiàn)為公共服務的“供非所需”。例如，由于受到基層政府的行政性控制，農(nóng)村基層組織不得不接受上級安排“政治任務”，需要圍繞上級的安排而開展規(guī)定的活動，而并非從自己的需求出發(fā)提供相應的服務。［3］另一方面是“避重就輕”。正如上述所述，農(nóng)村公共服務的供給常常面臨著不足的困境。農(nóng)村社會中村委會與農(nóng)村組織等基礎組織往往會繞開一些周期長、消耗資金量大、見效慢的服務項目，選擇一些時間短、資金少、立竿見影的服務項目。但是這類項目往往不能進行制度固化，很容易因為資金、人為的原因半途而廢。

（四）農(nóng)村公共服務供給方式效果有效

農(nóng)村公共服務供給方式以前是通過收取農(nóng)業(yè)稅費來解決，但是隨著2001年農(nóng)業(yè)稅費取消后，“項目制”逐漸成為了農(nóng)村公共服務供給方式的主要形式。從“項目制”的供給方式來看，有自上而下和自下而上的兩種方式，帶有較強的相機抉擇性，并不能完整地覆蓋到農(nóng)村整體的公共服務。縱向維度上，縣鄉(xiāng)政府由于財政收入的制約，以及上級政府考核的壓力，自上而下地將“項目分包”給單個的村集體，這就會使得公共服務無法精準瞄準到亟需的對象，更愿意把有限的資金投入到容易快速出政績的地區(qū)。［4］而且這種“項目制”供給方式并不具備可持續(xù)性，很容易面臨服務供給中斷或終止的狀況。從橫向維度來看，項目的確定和供給由分散的職能部門完成，這就必然會導致各村莊利用各種正式制度和非正式制度向上級爭取項目，“會哭的孩子有奶喝”便是其真實寫照，通過非正式的方式來獲取本村集體所需的項目支持，但是這種自下而上的項目申請過程很容易導致“重復立項”，急需項目支持的農(nóng)村反而得不到有效解決。

二、農(nóng)村公共服務供給機制的整體性重構(gòu)

針對農(nóng)村公共服務供給機制的“碎片化”現(xiàn)狀，我們需要有針對性地從供給主體、供給政策、供給方式和供給內(nèi)容四個方面入手，對公共服務的供給機制進行整體性重構(gòu)，才能獲得更佳的農(nóng)村公共服務供給效果。

（一）健全部門間協(xié)同管理機制以增強合作

整體性治理理論強調(diào)以需求為導向的治理理念，摒棄“對上負責”的行政理念，重點在于推動農(nóng)村公共服務供給部門間的協(xié)同管理機制。因此，首先進一步推進大部制改革，對職能類似的部門，特別是對涉及農(nóng)業(yè)較多的部門可以進行重組，推動“大農(nóng)業(yè)部”改革的逐漸完善，減少部門過多而引起的溝通困難；其次，構(gòu)建部門間的對話和協(xié)商機制，通過對農(nóng)村公共服務的供給問題進行探討，共同提出相應的解決路徑，從而形成整體性的解決思路，進一步增加部門間溝通的廣度和深度；最后，通過規(guī)范各職能部門間的供給行為，減少他們自利性的動機，從而保證農(nóng)村公共服務供給過程中公共精神的實現(xiàn)。

（二）整合供給政策確保農(nóng)村公共服務政策的系統(tǒng)性

整合供給政策需要中央政府加強宏觀政策上全局性的頂層設計，再逐步傳導到基層政府，直至縣鄉(xiāng)級政府。供給政策的頂層設計主旨在于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，規(guī)范各職能部門的職責范圍，發(fā)揮多元主體的主觀能動性，形成一套系統(tǒng)化的公共服務政策的配套體系，實現(xiàn)頂層設計和配套政策的完整性，并以“承若要約”形式確定和實施，從而確保農(nóng)村公共服務政策的系統(tǒng)性。只有設計出系統(tǒng)的供給政策，才能保證農(nóng)村居民享受公共服務的基本權(quán)利，這是重構(gòu)供給服務機制的基本保障。

（三）完善供給內(nèi)容發(fā)揮農(nóng)村公共服務的匹配性和整體性

完善農(nóng)村公共服務的供給內(nèi)容，其根本在于以需定供，建立農(nóng)村公共服務供需的精準對接機制。首先，無論是中央政府還是地方政府，都應該拓寬農(nóng)村基層公共服務需求的制度化表達渠道，并以公共服務需求作為衡量農(nóng)村公共服務供給的基準，再輔以自上而下的供給渠道來匹配供需之間的差距；［5］其次，對農(nóng)村公共服務的供給范圍和數(shù)量應有一個準確、及時的調(diào)查、評估及反饋，精準化地瞄準農(nóng)村公共服務，從而能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務的供需匹配和對接；最后，將農(nóng)村基本公共服務需求的滿足程度和滿意度等指標納入政府考核體系之中，避免公共服務的供給只重數(shù)量不重質(zhì)量而流于形式，通過對政府的考核確定供需的匹配性和整體性，確保理想和現(xiàn)實供給狀態(tài)下的服務一致。

（四）提升供給方式確保農(nóng)村公共服務效用最大化

整合供給方式的主要著手點在于農(nóng)村公共服務項目的整合，由于當前“項目制”的供給方式無法完全覆蓋到農(nóng)村，我們需要從以下幾個方面入手：第一，建立整體性的公共財政投入機制，并加大政府層面的“財政轉(zhuǎn)移支付”力度，同時鼓勵民間資本進入到農(nóng)村公共服務供給體系中，從而彌補基層政府的供給能力不足；第二，在每個公共服務的項目里面，協(xié)調(diào)所涉及到的基本要素，包括資金、土地、信息等方面，確保其構(gòu)成一個有機整體，能夠發(fā)揮效用的最大化；第三，維護農(nóng)村公共服務供給流程的規(guī)范性，避免供給環(huán)節(jié)尋租的可能性，同時還要根據(jù)具體的供給情況保證公共服務的彈性，及時調(diào)整實際情況中出現(xiàn)的偏差，因地制宜地提供農(nóng)村公共服務。

三、結(jié)束語

農(nóng)村公共服務供給是制約農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。我們只有從農(nóng)村公共服務供給機制改革入手，進一步促進供給主體間的合作，整合供給政策確保政策的系統(tǒng)化，匹配公共服務的供需，提升公共服務的供給方式，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共服務供給機制的整體性態(tài)勢，確保公共服務的有效配置，才能真正實現(xiàn)我國的新農(nóng)村建設。