綠色發展視野下農業生態補償法律機制建設

◎卜曉潁

改革開放40年來，中國農村和農業發展取得的成績舉世矚目，特別是黨的十八大以來，“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略的實施，讓廣大農村和農業發展迎來歷史發展的機遇。黨的十九大提出的鄉村振興戰略更是為我國未來農村和農業的發展描繪了宏偉的藍圖。然而，在農村和農業發展的過程中，農村的生態遭到了嚴重的破壞，人與自然不能和諧發展的矛盾也顯現出來。積極構建綠色發展視野下的農業生態補償法律機制，對于實現我國農業綠色發展質的提升，持續農業發展綠色之路，具有重要的歷史意義。

一、構建農業生態補償法律機制的重要意義

黨的十九大進一步提出了依法治國的要求，積極構建農業生態補償法律機制，是建設法治中國的重要組成部分，是依法保護農民生存權利的必然要求，是實現現代農業綠色可持續發展的客觀要求，更是推動現代化農業沿著法治化軌道健康發展的客觀需要。

（一）依法治國理政的必然要求

依法治國理政就是要通過法律的約束，來實現社會的公平與正義。積極構建綠色發展視野下的農業生態補償法律機制，就是要在法律框架內，對我國農業生態補償實施法治化管理，讓公平、正義的理念在農業生態補償中得到深化和擴展。“前人栽樹、后人乘涼”，在我們的經濟發展中，再也不能以生態環境破壞為代價，要為子孫后代留下一片綠水青山，這也是實施農業生態補償法律機制的目的所在。很明顯的是，在我們的經濟發展特別是農村和農業發展中，面對整體生態的開發和利用已經產生了不容忽視的問題：本來屬于后代人的資源被我們消耗，在獲得利益的同時，整個的資源下降。我國農村和農業經濟的發展堅決不能以消耗后代人的資源利益為成本，而要改變這一現狀，必須通過法制的手段，強制性的將被破壞的生態進行修復，使其達到原有的生態平衡，這也是我國依法治國理政的最好體現。

（二）依法保護農民生存權利的必然要求

農村的生態環境是廣大農民賴以生存的空間，積極構建綠色發展視野下的農業生態補償法律機制，就是要依法保護農民生存權利，對所處生態空間的享有權益。農民對于生存區域內的生態利用權利，是廣大農民的基本權利，農業生態補償法律機制的建立，可以改善農村經濟發展的生態環境，保證農民擁有一個適宜的生活環境空間。同時，實現農業的可持續發展，需要維護農民的生存權益。農業生態補償法律制度的構建，保證了我們對以前過度開發形成的生態破壞修復有了法律依據，保證了發展過程中生態價值與經濟價值的統一，有力的推動了農村地區生態保護與經濟建設的整體協調發展。

（三）實現現代農業綠色可持續發展的客觀要求

現代化農業綠色可持續發展，是資源、農業和生態的系統結合，是以保護自然生態環境為基礎、實現農業高質量增長為條件、改善和提高人民生活滿意度為終極目標。通過積極構建綠色發展視野下的農業生態補償法律機制，保證了農業綠色發展過程中的合理競爭性、發展可持續性和補償利益的公平性。現代農業的綠色可持續發展絕不是以區域生態環境退化為代價的，和諧發展、人與自然共生，需要構建農業生態補償法律機制來維系，這是今后現代農業綠色發展最基本的條件。

二、農業生態補償法律機制的理論解釋

農業生態補償法律機制就是在法律規定的框架內，對涉及農業生態進行補償，保證權力人的生態利益，突出公開、公正和公平的原則，實現對整個農業生態的保護。具體對農業生態補償法律機制的理論解釋，可以分為以下幾方面：

（一）農業生態補償法律機制是對農業生態補償利益的再分配機制

在農業生態補償過程中，利益分配往往是關注的焦點，農業生態補償法律機制是對農業生態補償利益的再分配機制。一是農業生態補償衍生了生態補償的產品和服務，在農業生態破壞后，按照補償的要求，需要提供必要生態補償的產品和服務來實現真正意義上的生態補償，這也是對生態破壞利益的補償［1］。二是補償過程中產生的利益。對于生態的補償和修復，其中必然涉及到各方的利益訴求，特別是直接關聯方和間接關聯方的部分利益，需要這部分利益來填補。三是國家對相關農業生態補償的補償政策。在落實國家出臺的相關補償政策的過程中，必然會產生相應的利益分配均衡問題。包括補償資金的審核、批復和具體落實，都會因為各種原因產生相應的利益的訴求，這就必須體現出客觀公正的去實施農業生態補償，而這一切直接體現出農業生態補償法律機制的利益再分配職能。

（二）農業生態補償法律機制是對農業生態補償資源的整合機制

農業生態補償法律機制在具體實施過程中的延伸和深化，體現出對農業生態補償資源的整合特征，標志著農業生態補償實際上是關聯方對生態補償資源的重新整合。農業生態補償法律機制利用法律的強制性，強調了消耗農業生態資源的差異化補償，即消耗比較多的利益群體向消耗較少的群體給予補償。同時，農業生態補償法律機制還要求按照對生態環境貢獻率，來實現生態補償資源的重新整合，鼓勵對生態保護作出貢獻。在宏觀的調控方面，國家會根據區域的農業生態保護狀況，合理整合區域生態補償資源，適當向相對薄弱地方傾斜，這些事實過程都需要相應的法律機制來協調和維護。

（三）農業生態補償法律機制是對農業生態補償實施的保障機制

農業生態補償法律機制也是對農業生態補償實施的保障機制。農業生態補償法律機制的建設，其根本的目的就是為了保護、恢復與治理因經濟發展而被破壞的農業生態環境，也是對廣大農民的環境生存權的保障。具體的保障措施就是要通過立法，政府按照法律規定設立專項財政基金和預算，對破壞農業生態實施生態補償收費，對保護生態給與獎勵。同時大力開展生態整治，負擔整個農業生態補償的全流程運行。因此，農業生態補償法律機制可以理解為政府部門實施農業生態補償的法律保障機制，是政府部門實施農業生態保護的有效措施和途徑。

三、我國農業生態補償法律機制建設存在的問題分析

積極倡導綠色發展、和諧發展，這是未來我國經濟發展必須遵循的原則。在過去的經濟發展過程中，雖然我們獲得了經濟總量的高速增長，但從農村的發展軌跡，特別是農業的發展過程來看，所付出的生態破壞代價是很嚴重的。

（一）頂層設計中涉及農業生態補償法律法規嚴重不足

頂層設計中關于農業生態補償法律法規立法嚴重不足，這是我國農業生態補償法律機制建設中最明顯的問題。當前，我國關于農業生態補償法律法規相對較少，大部分僅僅依據《環保法》、《水污染防治法》以及相關其他個別條例，而對于農業生態補償還沒有相對明確的法律法規約定。雖然我國的《環保法》已經初步形成了關于生態環境法律約束的法律體系，但對于農業生態補償還有空白［2］。隨著我國現代農業的發展步伐加快，我國目前急需對整個農業生態補償開展立法，依法建立相對于農業生產補償的法律體系，并通過與原有部分生態環境法律的相對融合，來逐步健全和完善我國關于農業生態補償方面的法制建設。

（二）相關農業生態補償部分法律法規實施過程不夠規范

農村和農業的發展過程中，農業生態補償也在同步開展，然而即使國家對農業生態補償的高度重視，但具體的實施過程中還大量存在執行不夠規范的現象。在我國由于農業生態補償法律機制建設的不足，各地各部門針對農業生態補償政策也各不相同，在執行中相關各種細節流程也是無法統一。包括生態補償的主體認定、生態補償標準、生態補償方式等細則無法確定。有的地區還盲目執行多年前早已落后和過時的一些政策法規，不僅起不到農業生態補償的作用，反而約束和限制了當地現代農業的持續發展。這種農業生態補償過程中的不規范，暴露出我們的農業生態補償法律機制建設沒有跟上現代農業發展的步伐，已經遠遠落后于現代農業的發展，必須引起足夠正視并加以解決。

（三）農業生態補償執法缺乏有效監管

我國的農業部作為全國的農業主管部門，依法擁有對我國的農業生態補償重要主體責任，但在農業生態補償過程中，涉及到財政、民政、環保等多部門，由于相關農業生態補償法律機制的不健全，形成了整體農業生態補償監管體系的相對紊亂，。包括地方的政府部門，各自為政、政出多門的現象比較突出。地方的執行部門對于農業生態補償的監管，更存在著補償主體不明、補償標準不清、補償內容不實等監管不到位情況。這種現象的存在，明顯的降低了農業生態補償的質量和實際效果，無形中增加了農業生態補償過程成本，也為今后的農業生態補償實施設置了障礙并增加了今后監管的難度。

四、綠色發展視野下構建農業生態補償法律機制的有效路徑

完善的農業生態補償機制，必須有完善的法律機制來保障。通過對我國農業生態補償過程中各種問題的分析，要求我們必須正視當前關于農業生態補償過程中存在的問題，分析在構建我國農業生態補償法律機制中各種影響因素，秉承綠色發展的理念，來加強和完善我國農業生態補償法律機制，才能有效推動我國農業發展中的法制建設，保證農村和農業實現健康、可持續發展。

（一）加強頂層設計，進一步完善農業生態補償相關的法律法規

要努力開展我國農業生態補償相關立法工作，加強頂層設計，進一步完善農業生態補償相關的法律法規。我國是農業大國，農業發展是國民經濟實現增長的重要因素，要持續開展農業生態補償，實現現代農業綠色發展，必須沿著法治化的軌道，積極開展行業立法，保證農業生態補償在法治化的軌道規范運行，這也是我國今后必須實施的農業科學發展、綠色發展的要求［3］。農業生態補償立法，要緊貼農業綠色發展實際，客觀研判和分析我國現代農業發展中生態與發展的關系，同時關注農業生態補償各利益關聯方的共性利益訴求，最大化實現生態環境的保護和生態利益的補償，為我國現代農業綠色發展提供必要的法律依據。

（二）明確農業生態補償原則，確保農業生補償法律機制具體化

改革開放以來，我國的農業發展經歷了粗放型管理向精細化管理的轉變，我們已經清醒認識到原有的粗放型經濟發展模式，已經造成了農業環境污染和生態破壞，這些問題已經超出了農業生態系統所能承受的能力范圍。因此，明確農業生態補償原則，確保農業生補償法律機制具體化。要牢固堅持好誰開發、誰保護、誰受益、誰補償的基本農業生態補償原則，從本質上平衡相關補償利益方的關系。要積極發揮政府職能，堅定實施行政執法和行政管理，創新補償方式，加大補償物資保障，劃定合理科學的補償標準，特別是關注在農業生態補償中弱勢群體的既得利益。農業生態補償法律機制的具體化，需要有明確的農業生態補償原則來支撐，要把農業生態補償原則貫穿于相關法律法規實施的整體過程中，并積極發揮作用，真正體現出補償過程中的公平與公正，并在實施過程中依據情況變化，制定科學合理補償措施，保證農業生態補償的合法性。

（三）明確農業生態補償主體，確保農業生態補償法律機制法定化

黨的十九大要求的依法治國，就是要求我們在今后的發展中，必須實現法治化。農業生態補償法律機制必須法定化，要在明確農業生態補償主體的基礎上，通過農業生態補償法律關系中各主體法律責任的認定，來實現構建農業生態補償法律機制的目標。要嚴格依據農業生態補償的原則與標準，對對農業生態補償主體資格進行分析和認定，運用農業生態補償法律機制來劃定各相關主體的法律關系、地位與責任。通過這些準確的定位，來實現農業生態補償法律機制的法律約束力。同時，還要通過農業生態法律法規，來進一步明確農業主管部門、農業企業組織以及農戶的主體責任，保證各相關主體在農業生態補償法律法規框架內開展各自的相關活動。

（四）積極構建與農業生態補償相適應的綜合法律體系

綠色發展視野下農業生態補償法律機制建設，還有積極開展相關法律法規之間的協調，大力構建符合綠色農業發展、與農業生態補償相適應的綜合法律體系。因此，要通過對現有涉及農村、農業以及環境相關法律法規和政策的分析研判，整合各自的農業生態補償法律資源，在此基礎上完善農業生態補償法律機制建設，實現農業生態補償法律法規的資源互補和相互融合，確保涉及生態補償的類型及生態補償的實際需要，堅持做到有法可依。同時，還要對涉農的相關法律法規和政策進行梳理，找出并剔除與農業生態補償法律法規和政策相抵觸的部分，確保農業生態補償法律機制的完整性。建立綜合的農業生態補償法律體系，還可以有效規避相關執法部門之間的能量內耗，全面提高工作效率并且降低執法成本，這也是優化政府服務的最直接體現［4］。

（五）建立健全農業生態補償的監督管理體系

綠色發展視野下構建農業生態補償法律機制，還要建立并健全農業生態補償的監督管理體系建設。農業生態補償法律制度的監管體系保證了農業生態補償的法律規則，推動了我國農業生態補償法律機制的進一步完善，是推動農業生態補償法律機制建設的保證。要重點加強各級政府對農業生態補償實施的有效管理監督，積極發揮出政府部門在農業生態補償法律機制中的重要作用。各級地方政府要重點建立農業生態補償管理部門，并形成省、市、縣三級管理網絡，積極搭建農業生態補償管理品臺，形成數據共享，有效解決在實施監管過程中發現的問題。同時，要依據平臺對農業生態補償項目的立項、審批和補償環節實施全程監管，同時面對當前農業生態補償主體的多元化和監管對象的復雜化，要積極創新工作方式、方法，確保農業生態補償各方利益主體的利益得到應有的保護。為建立生態補償關系的協調發展提供了正式規則，促進了農業生態補償法律體系的完善。農業生態補償的監管體系，還要加大執法監管力度，對于破壞生態環境，破壞綠色發展的問題，要堅決給予嚴厲懲處，維護農業生態補償法律機制的權威，積極通過監管手段來理順現代農業發展與生態環境保護的關系，發揮出整個監管體系在農業生態補償法律機制中的基礎作用。

綜上所述，農業的生態環境是我國農村和農業長期健康發展的必要條件，面對當前農村和農業生態環境的惡化，我們必須高度重視農村和農業生態環境的保護。構建綠色發展視野下的農業生態補償法律機制，標志著我國對農業生態保護的制度會更加完善，將有力推動我國生態環境保護工作順利開展，對于加強社會主義生態文明建設具有重要影響。