農村土地金融化的路徑與制度保障*

◎徐軼博

一、我國農村土地金融化改革中有效性不足問 的影響因素分析

（一）農村土地流轉效率較低

完成了土地金融化改革后，全國農村土地流轉工作已按部就班地落實了下去，流轉的土地面積在逐漸增多但增長的速度慢，占有的耕地面積比例也小。農村土地金融化改革重點是土地流轉，土地流轉工作做不好會影響到土地金融化的最終實現。通過對制度改革績效的評估，從現階段改革的情況來分析，造成當前農村土地流轉效率不高的原因主要有下面兩點：

1.土地流轉管理隨意性較大。土地在流轉過程中多是以口頭協商的形式出現，沒有簽訂統一規范的書面合同，而且在合同中也沒有明確的面積數據和土地流轉后的用途的描述，再有就是有些土地流轉后用途發生了改變，這些都造成了責權不分。另外，有些土地管理部門只圖工作的方便，在實際的土地確權中，只確權而沒有確地，這種做法名義上也是對集體土地進行了權能劃分，但實際上還是農戶只有承包權，并未真正享受到經營權。只有真正做好確權和確地的工作，才可以在土地進行流轉，農村經濟組織或者農戶將土地經營權進行抵押貸款后，可有效防止土地再流轉以及資產后期處理中發生問題。

2.土地流轉信息更新慢。我國雖建立了專門的全市農村綜合產權交易中心對農村產權進行流轉，但是并沒有取得預期的效果。造成這種問題的原因是，在確權過程中沒有做好登記工作，土地數據不確切，土地所有權落實不到位；流轉基礎工作不規范和農戶交易積極性低。我國很多農村地區交易市場蕭條，實際完成的農村產權交易量很少。針對這種情況進行調查，發現流轉信息的傳送主要是靠親鄰介紹、村委貼告示等傳統的方式，土地流轉出現了偶然性。而且很多農戶不理解國家政策，對土地流轉的實質不了解甚至是誤解，這都加大了土地流轉工作的難度。這些局面不利于農業大發展局勢下土地流轉率的提高，延長了土地規劃化的期限。

（二）農村承包土地經營權抵押貸款業務辦理效率不足

從農村承包土地經營權抵押貸款業務辦理的進度和效果，就可以預見農村土地金融化改革的實施情況，土地流轉經營權和所有權分離終是為土地金融化作準備。從全國大部分農村土地金融化改革的成效中，可以看到因農村承包土地經營權抵押貸款業務辦理的規模效應不強、業務辦理的銀行網點寥寥無幾從而造成效率不高［1］。雖然很多地區農村土地金融化改革小組提供了農業擔保、風險補償等機制，給銀行開展業務做了保證，但是廉價的土地流轉金帶來的低效益無法讓銀行有更大的動力，銀行也就不愿意推出相關業務。理論上講，用農村承包土地經營權進行抵押貸款，農村金融市場信息不發達、運行風險大等不利因素，銀行發放貸款業務辦理遲緩，這些相互間的矛盾基本有以下體現：

1.現行制度不支持農村承包土地作為抵押標的物。2015年末全國人大在《物權法》中規定農民進行銀行貸款時可將承包土地作為抵押標的物，然而銀行并沒有進行制定方面的調整，其業務試點依舊遵循之前的規定。根據主要辦理農村土地經營權抵押業務有農業銀行、中國銀行、郵儲銀行、農商銀行等多家涉農機構來看，受理業務的銀行寥寥無幾。而且這些銀行普遍受到上級行貸款規定的制約，貸款管理靈活性小，加上銀行貸款規定在某些細則上還和農村實際經營需求相違背，所以業務操作更難實施。

2.承包土地經營風險大且收益周期較長。農村承包土地的經濟效益受自然條件、氣候的制約以及農作物自身的規律，其收益較慢，此外還存在著不可抗拒的自然災害造成的大風險，這些因素都導致了土地流轉金普遍低下。數據統計，我國不少地區的土地流轉價格區間基本在400-500元/畝之間，可見其經濟價值較低，基于此種情況，銀行所給出的農業貸款額度也比較低。銀行在堅持“營利性”理念下自然很難主動去辦理農地經營權抵押貸款的業務。

（三）農村土地金融化機制運行效率不足

1.集中投入難于做到可持續性。如果農村土地金融化由政府部門來統一實行，這就會耗費大量的人力和物力，而政府的職能是制定政策而非是執行政策，所以土地金融化應以市場主體為導向自發形成價值交易。綜合分析全國的農村土地金融化改革實際過程，得出政府部門在改革第一階段采取了促進措施，如土地交易市場的建立、制度改革體系的健全、確權登記效率的提高以及土地風險補償機制的設立等，以期加快土地金融化的進程。但是政府所制定的改革工作太具體和繁雜，無形之中增加了管理運行的成本，土地流轉是一個循序漸進的過程，也是一項人的意識變革，不能急于求成，政府部門的參與會影響后續改革工作的推進，基礎工作也打得不牢靠，并且隨著土地金融化的持久性，政府也不可能一戰到底，那樣還會導致制度改革的某些環節受到擱置甚至脫節。

2.機制運行靈活性不足，缺乏自我演進和完善的功能。土地金融化的制度是政府制定的政策，隨著城鎮化的進程和農村經濟的發展，政府以公共管理學作為依據制定一系列的方針和政策，但政府往往只從自身的認識角度出發定位和左右著政策的價值導向，離開了市場需求和服務這一杠桿作用，所以執行政策時無法及時以施行主體的需求為標準進行調整。例如：某個地區在改革初期指定了8家評估機構為銀行和農村經濟主體進行農村產權評估工作，并制定了農村產權評估管理辦法，然而處理農村土地承包經營權抵押貸款業務時依舊不能解決某些銀行在業務中遇到的問題，加上每家評估機構對土地的流轉價值評估不一，產權的價值評估標準差異大，評估本身沒有標準化和規范化，從而使農地產權金融功能難以實現。這說明了只有符合市場導向的管理規范才能推進政策的執行。

三、完善農地金融化改革的配套措施

（一）堅持公共部門適當引導的原則

我國多個地區農地改革化制運行效率不足，利用新公共管理理論對其分析后發現政府所推行的改革制度不夠健全。對農地金融化改革來說，公共部門的支持能夠有效促進農村金融業務的發展，促使銀行抵押貸款業務的推出，可有效控制金融風險。所以，我國各地區的公共部門都盡其所能地為農地金融化改革提供各種保障和服務，如落實農村產權登記、確立價值評估標準、農村產權流轉和風險補償等這些工作環節，這說明，農地金融化改革的一項基本原則是堅持公共部門的適當引導和支持。但是，公共部門不能總攬全責，其定位是對改革進行引導，公共部門應發揮市場經濟的價值，讓金融機構、農村經濟組織成為土地金融化改革的主力軍。

（二）規范農地經營權交易市場

要實現交易權屬的經濟價值有賴于農地經營權交易市場的建立，而農地經營權抵押貸款業務成功辦理又需要一個規范、安全、有效的交易市場。一邊而言，農村產權交易市場在具備了良好的土地流轉平臺、較高的確權登記效率以及評估價值合理的機構等因素才能算做規范。根據全國農村土地金融化改革的績效評估數據可得出，農地經營權交易市場還處于初步發展階段，各個方面都需要加強，健全相應的市場規范要素。首先要對土地經營權的登記程序進行規范化處理，對土地產權歸屬要有明確的劃分，確權的同時要確地，權地不分，使土地交易中的信息透明化，避免權地混淆，使市場參與主體的交易能夠有效進行。其次對土地流轉的價格要在評估工作中有最低限價的規定，必要時引入專業的第三方評估機構，同時，評估機構可以參考與市場價格掛鉤的農地價格信息做合理的農地價值評估，但最終還是以市場為導向形成合理的市場化農地價值評估體系。

四、結論

綜上所述，我國各地區農村土地金融化改革在近些年的發展與完善過程中取得了不錯的成績，不僅農村土地金融化改革的管理制度在逐步完善，公共部門也發揮了自身的引導作用，農村產權確權登記工作進一步落實，積極籌備搭建農村產權交易市場、做好交易風險的各種防范工作。誠然，我國在探索土地金融化改革進行試點時遇到了很多問題，土地流轉率非常低，法律制度也不夠完善，導致農民的合法利益無法得到保障，讓農戶的不理解、不接受，引發理論界的非議，但大勢所趨，順應了現代化農村經濟發展的土地金融化的土地流轉工作在市場主體與公關部門的合作之下，如星星之火燎原一般蔓延到了我國各個地區，最終以可喜的成績讓國家立法機關所認可。我國農村金融勢必會有更好的發展，為社會帶來更多的經濟效益。