農(nóng)村生活垃圾污染治理的法律制度研究

◎胡燕華

生活垃圾的定義是這樣的，日常生活中產(chǎn)生的，或者服務(wù)于日常生活的種種活動(dòng)中產(chǎn)生的廢物，還有被列入法律和行政法規(guī)規(guī)定范疇當(dāng)中的廢物，它們通常是固體的。近幾年，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一直很快，這使得我國(guó)農(nóng)村居民的生活水平得到了顯著提升的同時(shí)，也出現(xiàn)了很嚴(yán)重的農(nóng)村生活垃圾問題。農(nóng)村居民之所以會(huì)不滿意自己的生活環(huán)境，很大的原因就來自于衛(wèi)生條件的惡劣，因此他們最重視的環(huán)境問題就是處理垃圾方面，而農(nóng)村主要的環(huán)境問題就來自于亂丟垃圾還有水土污染，這些問題都應(yīng)該馬上解決。

一、農(nóng)村生活垃圾污染的多種類型

一是養(yǎng)殖家畜產(chǎn)生的排泄物污染。我國(guó)居民生活水平的提高了，相應(yīng)的農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖業(yè)也取得了快速發(fā)展，每年出欄的畜禽數(shù)量都很多，而且農(nóng)村居民一般都不會(huì)對(duì)這些畜禽的糞便作無(wú)害處理，然后就直接堆放在角落甚至拍放到附近的河流里。要知道畜禽的糞便流入河水中，水中的氧氣就會(huì)快速流失，水中的微生物因?yàn)闆]有氧氣，只好面臨死亡，進(jìn)而造成極為嚴(yán)重的有機(jī)污染。另外，畜禽糞便的氣味很難聞，很容易出現(xiàn)蚊蠅滋生的問題，一旦雨天和大風(fēng)天氣來襲，污水就會(huì)到處橫流，造成更大范圍的水體污染，地下水也會(huì)難逃一劫。

二是傳統(tǒng)生活方式造成的空氣污染。我國(guó)的中西部廣大農(nóng)村地區(qū)就是一個(gè)典型的案例，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村居民目前使用的生活燃料，依舊是柴草和含硫的煤炭，同時(shí)居民家中的灶具設(shè)計(jì)都存在不合理，排放達(dá)不到要求，這導(dǎo)致二氧化碳、二氧化硫還有一氧化碳的排放量不斷上升，進(jìn)而讓農(nóng)村的空氣污染越來越嚴(yán)重了起來。

三是農(nóng)村居民日常生活排泄物污染。目前，大部分的農(nóng)村地區(qū)都還在使用旱廁，化肥的使用率完全超越了以往糞便肥的使用率，同時(shí)農(nóng)村所配備的生活衛(wèi)生設(shè)施也達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，沒有設(shè)置污水處理系統(tǒng)，也沒有設(shè)計(jì)下水管道。這都導(dǎo)致生活排泄物得不到無(wú)害處理，造成嚴(yán)重污染。

二、農(nóng)村生活垃圾治理的立法現(xiàn)狀

有關(guān)城市生活垃圾的處理問題，我國(guó)是已經(jīng)制定了很多法律法規(guī)，比如說《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等等，這些法規(guī)當(dāng)中不僅包括治理設(shè)施的建設(shè)和具體處理垃圾的方法，還有監(jiān)督管理的具體要求等等，這讓有關(guān)部門在治理城市生活垃圾的過程中有了更加完善的法律保障。與之形成鮮明對(duì)比的，就是農(nóng)村生活垃圾的治理問題，有關(guān)這個(gè)問題關(guān)注的人很少，在相關(guān)法律法規(guī)的制定上也很欠缺。全國(guó)人大常委會(huì)在2014年4月24日這一天通過新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，這次修改主要是增加了一些圍繞農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理提出的要求，其中明確了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間有關(guān)農(nóng)村環(huán)境綜合治理的權(quán)責(zé)劃分，規(guī)定縣級(jí)人民政府一定要履行起組織人員處理農(nóng)村生活廢棄物的職責(zé)，要求各級(jí)政府一定要給予農(nóng)村環(huán)境整治工作足夠的財(cái)政支持，明確要求各級(jí)人民政府必須做好城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的統(tǒng)籌工作。總言而之，這次全新的修訂，讓更多人開始提高了對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度，不過這部法規(guī)作為一部環(huán)保基本法，只是大概涉及到了一些有關(guān)農(nóng)村環(huán)境綜合整治的內(nèi)容，并不能從中找出有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理工作的具體規(guī)定。

有關(guān)農(nóng)村廢棄物污染治理的內(nèi)容，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》當(dāng)中也能找到，例如，對(duì)于規(guī)模畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染的規(guī)定，縣級(jí)及其以上的政府環(huán)保負(fù)責(zé)部門都可以進(jìn)行相應(yīng)的懲罰措施。根據(jù)本法則的第49 條規(guī)定：“防止農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境的具體措施，由地方自己頒布法律進(jìn)行規(guī)定”，不過通過對(duì)目前各地區(qū)的立法狀況上分析，大部分地區(qū)都還沒有出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)。

三、分析農(nóng)村生活垃圾治理當(dāng)中的法律問題

（一）環(huán)境立法的相關(guān)問題

就目前的情況來看，我國(guó)在農(nóng)村生活垃圾處理方面的法律法規(guī)具有很強(qiáng)的滯后性、空白性還有原則性。首先，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的發(fā)展模式和“重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”的思想都對(duì)開展農(nóng)村生活垃圾處理工作造成很大影響，我國(guó)當(dāng)前在環(huán)境立法的過程中，把更多的關(guān)注放在了城市生活垃圾處理上面了，從而忽視了對(duì)農(nóng)村生活垃圾的處理，盡管《環(huán)境保護(hù)法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》當(dāng)中對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治和農(nóng)村垃圾污染防治上有了一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，但也僅有這些而已。其次，我國(guó)環(huán)境法律體系中還有很大一部分停留在了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這跟當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展需求已經(jīng)不匹配了，做不到與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)，指導(dǎo)性和實(shí)踐性也表現(xiàn)出了不足。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法，前后進(jìn)行了多次修訂，盡管每次修訂都會(huì)增加一些有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，但是這些規(guī)定都帶走很強(qiáng)的原則性，還需要更加細(xì)化。

（二）環(huán)境執(zhí)法過程中存在的障礙

治理農(nóng)村生活垃圾需要多個(gè)部門來一起努力，是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性的工程，政府要和相關(guān)部門要合作協(xié)調(diào)。不過就當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法實(shí)際情況來看，缺少常設(shè)性環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的問題還比較嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)一級(jí)政府甚至沒有設(shè)置環(huán)保局，可見農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力度是多么的不足。2012年曾發(fā)布過一份《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，公報(bào)中有這樣的數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中共有1883 個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，這樣的數(shù)量?jī)H僅占據(jù)了環(huán)保機(jī)構(gòu)總數(shù)的14.24%。執(zhí)法力度的不足，導(dǎo)致治理農(nóng)村生活垃圾的過程中找不到足夠的科學(xué)知識(shí)作為指導(dǎo)。

（三）守法情況不佳

環(huán)境意識(shí)指的是人們?cè)诹私猸h(huán)境狀況和環(huán)保法則的情況下，以自己的價(jià)值觀作為指導(dǎo)，所自發(fā)加入環(huán)境保護(hù)工作的行為，它的意義就是助理環(huán)保事業(yè)。從總體上來說，我國(guó)公民現(xiàn)在重視環(huán)保問題的力度不足，更加注重的是生活環(huán)境，而不是生態(tài)環(huán)境，總是說的比做的多，實(shí)際上就是對(duì)政府的依賴和自我保護(hù)意識(shí)太強(qiáng)了。

（四）法律監(jiān)督力度不足

立法的確實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾治理始終無(wú)法的到重視，這種現(xiàn)象在法律監(jiān)督這一塊也非常明顯。我國(guó)設(shè)置環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在整體上呈現(xiàn)出了一種“倒金字塔”模式，這種模式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別建立不起足夠的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此環(huán)境監(jiān)管的作用也發(fā)揮不出來，帶給人們一種無(wú)序的感覺。

四、幫助我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理脫離法律困境的辦法

（一）完善農(nóng)村生活垃圾治理的立法

1.我國(guó)在環(huán)保立法上，一直以來都把更多的關(guān)注點(diǎn)放在了保護(hù)城市環(huán)境的利益方面，盡管之后轉(zhuǎn)變了農(nóng)村生活垃圾治理的理念，并且不斷對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改和完善，但是還是帶有大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義。長(zhǎng)期受制于“重城市輕農(nóng)村”的思想當(dāng)中，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境變得越來越嚴(yán)重了。為了改變這種狀況，最先要做的就是轉(zhuǎn)變立法理念和“重城市輕農(nóng)村”的思想觀念，應(yīng)該堅(jiān)持環(huán)境公平正義的理念，農(nóng)村居民應(yīng)該享有和城市居民相同生活環(huán)境的權(quán)利，讓公眾參與到環(huán)境政策的設(shè)計(jì)當(dāng)中來；圍繞農(nóng)村生活垃圾治理進(jìn)行立法，法規(guī)內(nèi)容應(yīng)該要能保障農(nóng)村的污染治理、農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和平等分配，最大程度利用起環(huán)境醫(yī)院、將所獲投資平分給各地、平等的承擔(dān)環(huán)境污染造成的負(fù)面影響和參與環(huán)境污染治理。

2.說到加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾的治理力度，從筆者的角度出發(fā)，是覺得專門制定一部農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法的必要性并不大，可以根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性，制定有針對(duì)性的治理法律，把農(nóng)村生活垃圾污染防治的內(nèi)容加進(jìn)去就可以了。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》更加重視農(nóng)村環(huán)境問題了，明確了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的具體責(zé)任，這讓處置生活垃圾的過程中就有了明確的責(zé)任主體，能夠促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理工作的展開，也有利于地方法規(guī)的制定。以《環(huán)境保護(hù)法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》的原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定作為依據(jù)，地方政府在根據(jù)自己地區(qū)的實(shí)際情況，制定自己地方的農(nóng)村生活垃圾治理規(guī)定，這樣操作性會(huì)更高。在改革制度之前，要充分研究和調(diào)查當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)相關(guān)法則進(jìn)行細(xì)化，不能抄襲其他地區(qū)的法律。

（二）提高農(nóng)村生活垃圾治理中的行政執(zhí)法水平

1.目前我國(guó)縣鄉(xiāng)一級(jí)的政府，還普遍存在著環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不足的問題。環(huán)保執(zhí)行主體的位置空缺，造成農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)污染事故后沒人采取措施解決；即便一個(gè)地區(qū)設(shè)立了環(huán)保機(jī)構(gòu)，也逃不開資金、人員還有設(shè)備等條件的制約，同時(shí)執(zhí)法力度也不夠，效果并不理想。所以，首先應(yīng)該做的加大力度建設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高環(huán)保能力，最重要的是努力打造出一個(gè)專業(yè)化的農(nóng)村生活垃圾治理隊(duì)伍。盡管依據(jù)我國(guó)國(guó)情，增加農(nóng)村生活垃圾治理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的數(shù)量是很有難度的事情，但是仍舊可以選擇兼職的方法，也就是由其他環(huán)保檢測(cè)機(jī)構(gòu)的員工兼任環(huán)境監(jiān)管員，發(fā)揮管理職能，能在一定程度上改善污染無(wú)人解決的問題。另外還要充分利用起村民委員會(huì)，與行政執(zhí)法隊(duì)伍合作處理農(nóng)村生活垃圾問題。

2.為了更好的明確農(nóng)村生活垃圾治理主體所具備法律責(zé)任，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，盡管規(guī)定了政府作為農(nóng)村生活廢棄物處置工作的責(zé)任主體，但是在具體的職責(zé)上還有完善的空間。因此，需要建立起一個(gè)嚴(yán)格的考核問責(zé)機(jī)制，把農(nóng)村生活垃圾治理的工作交給政府，對(duì)他們的職責(zé)進(jìn)行明確，規(guī)定好不同的失職行為對(duì)應(yīng)不同的處罰，讓每一名不履行治理生活垃圾職責(zé)或者履行不當(dāng)?shù)臎Q策者、執(zhí)行者或者污染制造者都在法律管制的范圍內(nèi)，同時(shí)他們還要接受民眾們的監(jiān)督，讓各級(jí)行政機(jī)關(guān)的環(huán)保法律責(zé)任都能得得到加強(qiáng)。

（三）鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)村生活垃圾治理

一定要鼓勵(lì)全民都參與到農(nóng)村生活垃圾治理工作當(dāng)中去，在農(nóng)村，農(nóng)民不僅會(huì)制造農(nóng)村生活垃圾，也會(huì)成為污染的受害者，因此，要想增強(qiáng)農(nóng)民們的環(huán)境守法意識(shí)，就要鼓勵(lì)全民參與到治理工作中來。提高村民的環(huán)保法律意識(shí)，地方政府可以利用起各種傳媒方式，常見的有電視、廣播和環(huán)保宣傳手冊(cè)等等，向民眾傳播有關(guān)農(nóng)村生活垃圾的知識(shí)。同時(shí)，圍繞農(nóng)村生活垃圾治理制定的法律規(guī)定中加入了聽證制度，這可以保障村民們的參與積極性，村民就會(huì)從自家的環(huán)保上擴(kuò)展到更大的范圍當(dāng)中去，充分發(fā)揮出村民的監(jiān)督職能，設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)，這樣村民會(huì)更積極的參與治理工作。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理的法律監(jiān)督力度

主要的法律監(jiān)督主體有三種：第一種是國(guó)家機(jī)關(guān)，這個(gè)類型當(dāng)中包括國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)還有司法機(jī)關(guān)；第二種是是社會(huì)團(tuán)體，比如說一些企事業(yè)單位就在這個(gè)行列當(dāng)中，除此之外還有其它很多組織；第三種是公民。具體的農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督過程是這樣的：首先要充分發(fā)揮人大常委會(huì)的職能，就是可以對(duì)政府的環(huán)境執(zhí)法部門提出相關(guān)要求，比如說要求他們定期給同級(jí)人大常委會(huì)反映農(nóng)村生活垃圾的治理情況。其次，村民委員會(huì)是村民自治組織，需要履行好監(jiān)督的職責(zé)。最后就是要保障更多的公民參與到治理活動(dòng)當(dāng)中來，這也是對(duì)治理工作監(jiān)督的一種有效方法。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，想要合理治理農(nóng)村生活垃圾污染，需要多方面進(jìn)行努力、采取綜合治理的方法，不僅要完善法律。而且也要提高政府和相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保自覺性。