城鎮化進程中利益合理分配法律制度研究*

◎楊麗梅

所謂城鎮化，不是單項的農村向城市轉化的過程，而是一個雙向的過程，表現為人口、物質文明、思想觀念、生活方式的雙向流動。一方面，農村人口、非農產業由農村向城市聚集；另一方面，城市的物質文明、生活方式和思想觀念向農村傳輸。從經濟社會發展的角度看，農村作為城市的堅強后盾為城市發展提供有力支持，城市也反哺農村拉動農村發展，進而實現全社會共同發展共同分享發展成果。［1］在城鎮化過程中，隨著產業與人口的雙向流動，原有利益聯結被打破，逐漸形成新的利益分配模式。其中，農民角色轉化帶來的利益關系的改變顯得尤為突出。就我國情況而言，解決農民權益受損問題是城鎮化過程中尤需注意的問題。農民權益受損問題解決得好，不但有助于城鎮化順利完成，而且能促進整個農村社會的發展。在這個層面上看，農民權益問題的解決成為評判城鎮化社會效果的重要指標。為了實現保障農民合法權益的目標，建立一套科學合理的利益分配機制顯得至關重要。由于我國城鎮化進程中對于原有農村、農業、農民的利益沒有給予應有的重視，在社會群里利益分配制度的設計上出現了種種缺陷。

一、城鎮化進程中利益分配不合理的制度表現

（一）土地收益分配不合理

在我國的城鎮化進程中，往往忽視了農民對于社會經濟發展成果的分享，主要體現在以下幾個方面：

1．土地承包經營權流轉問題

土地資源對于農民來說是最主要的財產，然而，在目前我國城鎮化進程中，土地資源市場化配置的程度普遍不高。對于土地使用者而言，很難享受到土地的資產價值。我國土地管理法第47 條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。在市場化背景下，這樣的制度設計忽略了土地的區位、征收后的用途、土地增值等因素，而是根據土地被征收前的農業用途來確定其新價值，簡單以劃地自建、統拆統建等形式重建，即便是采用貨幣補償的方式，也是根據建筑重置成本來補償，與土地增值收益相去甚遠。這樣的制度安排導致農民無法分享在市場機制下產生的土地利益。另一方面，現行法律制度并沒有暢通承包經營權人通過抵押耕地經營權向金融機構獲得融資的途徑，農地的價值擔保功能沒有得到發揮。

2．農村集體建設用地問題

伴隨著工業化和城鎮化的發展，農村已經不再僅僅發展農業，非農產業的迅速成長需要大量的建設用地作為支撐。農村土地的功能急需從農業向非農用途的轉化。為了實現農村土地的商品屬性和資產屬性，大量的耕地資源出現流失和退化的現象。而與此同時，農村集體建設用地數量巨大但利用效率不高，農民無法從農村集體建設用地的使用、轉讓中得到應有的土地收益。

3．宅基地流轉問題

現行法律法規對農村宅基地的取得和流轉做出了嚴格的規定，從取得上來看，一戶只允許申請一處宅基地，而且申請人必須是農村村民；從流轉上看，也必須遵循嚴格的條件和程序。這樣的制度安排在靜態的社會結構下具有歷史的合理性，然而，隨著社會的發展，鄉土農村已從靜態的社會向日益流動的社會邁進，農村的經濟結構和社會關系都發生了巨大的變革。隨著農村改革和城鎮化的逐步推進，以嚴格限制流轉為主要特征的宅基地使用權制度無法有效調和宅基地的保障功能與資產性功能的差異化需求，在實現公平價值與效率價值、公權限制與保障私權之間出現了困境，不利于農村經濟社會的發展。

（二）財稅分配不合理

1．稅收負擔不合理

在農業領域，我國實行的“費改稅”以及取消農業稅對于減輕農民負擔起到了一定的作用。隨后的糧食直接補貼的辦法，又進一步有效提高了農民的收入，但是由于長期以來農民收入較低，僅僅依靠稅收方面的減負難以實現城鎮化進程中農民收入分配的實質公平。

2．財政支持不合理

在特殊的歷史背景下，我國實行農村支援城市，優先發展城市、工業的方針，這種長期不均衡的二元經濟結構，導致了財政資源分配上的城鄉差異。在歷史階段，為了實現優先發展城市，財政分配制度、公共產品供給政策以及社會經濟利益分配制度安排必然向城市傾斜，因而導致對鄉村的公共物品提供的財政投入嚴重不足。

（三）社會保障不合理

從歷史發展的過程來看，我國在較長一段時期內實行城鄉二元分治的模式。這種二元體制也反映在社會保障方面，城市居民所能享受的社會保障農民幾乎無法同等享受，對于農民而言，土地就是他最大保障。在社會保障制度沒有改變的情況下，農民一旦失去土地，可以說就失去了唯一的保障。從這個層面上講，農村土地于農民而言，事實上承擔著社會保障的功能。

（四）勞動保障不合理

隨著城鎮化的發展，相當一部分農民離開農村走進城市尋求新的就業機會，這一類勞動從業者被稱為進城務工人員。現實中，這類從業者在勞動過程中受到許多不平等對待，具體來說有以下幾方面：

1．自由擇業權受到限制。一方面，在就業門檻方面，有些城市出于排斥進城務工人員的目的故意設置就業壁壘，設置就業準入障礙；另一方面，在勞動待遇方面，由于長期以來城鄉差別的固有觀念一定程度上造成對農民的歧視，農民工在城市工作往往無法享受公平合理的待遇。

2．取得合理勞動報酬的權利屢遭侵害，工作環境惡劣，缺乏勞動保護。表現為：工資分配中普遍存在同工不同酬；無法獲取合理的加班費用；拖欠、拒付工資現象普遍；缺乏起碼的勞動保護。

二、實現城鎮化進程中合理分配的經濟法理念

（一）以人為本理念

我國城鎮化進程中最根本的問題就是農民的問題，是促進農民發展、保障農民權益的問題，其中最重要的表現之一就是在經濟社會發展過程中農民享有公平的參與權與分享權。人的發展是經濟社會發展的關鍵，社會的發展必須以人的發展為基礎。在完成我國城鎮化建設的過程中，首要關注的就是人的全面發展，特別是農民的全面發展，這是具有戰略核心高度的問題。改善民生，就是要確認和保護社會成員對于社會改革發展成功的公平分享權，這不但對于我國經濟社會發展具有現實的意義，也體現了以人為本的新文化理念。［2］因此，應當在城鎮化進程中確定以人為本理念，實現農民整體利益。

（二）可持續發展理念

在歷史的發展過程中，我國在較長時間內處于城鄉二元結構體質，在社會資源的投入上優先供給城市，對農村的社會資源投入非常有限，導致農村社會經濟水平遠遠落后于城市，城鄉發展差距非常巨大，在這個意義上，可以說農民就是弱勢群體。在我國的城鎮化建設中，著眼于可持續發展目標，應當扭轉這種資源供給的錯位，給予農村、農民更多的關注與投入。因此，對于不同地區之間生態利益分配不合理、生態責任分配不合理的情況，需要通過轉移支付手段予以補償和平衡。［3］

（三）實質公平理念

在我國的城鎮化進程中，原處于農村的農民由于受制于自然條件和社會環境的限制，長期處于弱勢的地位。在這樣的情況下，國家應當予以傾斜性的利益分配，使得廣大的農民在城鎮化進程中與市民能處于實質公平的地位。具體來講有以下幾方面價值追求。

1．平等。所謂平等，既是人類社會共同追求的價值，也是具有普世意義的行為準則，它是人性尊嚴的表現。因此，平等一旦遭到破壞和侵蝕，權利主體就會產生巨大的不公正感。這種情況在我國的城鎮化進程中表現得尤為突出，例如對于進城務工人員在就業、勞動報酬、社會保障等方面的不平等。因此我國的城鎮化進程中要實現對于原有農村居民的平等待遇，正如羅爾斯所言，機會應當公平平等，職務和地位應向所有人開放［4］，對于進入城鎮工作的所有人統一標準，平等競爭。

2．公平。公平，主要體現為社會利益的均衡［5］。我國在推進城鎮化的過程中，要實現公平就是要糾正農民在歷史發展過程中受損的利益，真正讓農民分享到經濟社會發展帶來的利益，這就意味著起點的公平、程序的公平、利益分配的公平［6］公平問題是我國城鎮化進程中需要特別注意的問題。農民作為經濟社會發展過程中利益分享的弱勢群體，急需在社會資源分配、社會權利配置上唄公平對待。唯有農民的生存發展權得到充分合理的保障，方可能改善社會強弱分化巨大的局面，實現實質意義上的公平。

3．秩序。在我國城鎮化進程中，雖然我國制定了一系列相應的法律制度，但是由于相關法律程序不夠完善，原有農村、農業、農民的權益沒能得到保護，導致我國城鎮化實施的效果不盡如人意，例如農民土地權益沒有得到充分實現、農民勞動權益不能得到保護、農村公共物品供給不足等問題。因此，在我國城鎮化進程中，不但要充分重視社會整體利益的實現，還需要充分體現在具體法律制度的設計和執行過程中，從而為城鎮化的推進與穩定創造一個富有公平精神的法律秩序。

三、城鎮化進程中實現合理分配的法律制度

（一）土地收益法律制度

隨著社會經濟的發展，集體土地所有權制度的弊端逐漸顯現，集中表現為農村土地產權不清晰。要解決在社會經濟發展中農民權益配置失衡的問題，首要解決的就是農地產權不清帶來的困境。對此，筆者建議從以下幾個方面進行完善：

1．完善農地流轉法律制度。現有農地制度無法為農民帶來資本性土地收益正是現有農地流轉法律制度不完備的表現。要想解決這個問題，就要從開放農村土地市場著手，允許耕地承包經營權設定抵押，這樣可以發揮其資金融通功能，將農地的資產價值顯化，使農民享有更完整的土地權利，并因此分享更多的經濟利益。

2．完善集體建設用地使用權。集體建設用地流轉可以發揮“去增量，優配置”的積極作用。通過集體建設用地流轉一方面可以保護農村集體組織以及農民的權益，另一方面可以優化集體土地的分配，從而為農村發展積累資金，進而縮小城鄉差距，最終使農村地區和農民分享到社會經濟發展的利益。

3．完善宅基地土地制度。第一，適當開放宅基地使用權流轉的范圍，至少實現同一縣級區域內流傳；第二，合理考量宅基地使用權流轉的商業價值收益，而不僅僅是原有的農村居住價值；第三，建立健全宅基地使用權流轉收益分配制度。農村宅基地使用權流轉所得收益應當在國家、集體、個人之間進行分配，分配比例可以考量該地區經濟發展情況，總體上遵循個人收益優于集體收益、集體收益優于國家收益的原則，確保農村居民個人發展權益的實現。

（二）財稅分配法律制度

“統籌城鄉經濟社會發展”是中央提出的改革目標，要實現這一目標其中一個重要舉措就是關注農村、關心農民、支持農業，合理配置社會利益。合理配置社會利益的關鍵就是構建合理的財稅分配法律制度，在城鎮化進程中完善公共財政體制，具體體現在以下幾個方面：

1．實行財政預算傾斜性配置。首先，從財政資金來源上來看，應當為鼓勵和拓展農民就業創業設立專項資金，這部分資金應當來源于土地出讓的收益；其次，從財政資金的使用上看，專項資金應當專門用于對農民開展就業咨詢與培訓，并為農民自主創業、自謀職業提供資金支持，同時為各類企事業單位優先農民就業予以資金扶持。

2．完善轉移支付制度。在我國現階段，城鎮化發展程度在不同地區之間呈現較大差異，單純依靠市場手段無法實現我國城鎮化發展的宏觀目標，這就需要通過財政轉移支付的方式在不同地區之間進行平衡。財政轉移支付需要關注兩個維度：一個維度是不同層級政府之間的縱向轉移支付，另一個維度是同一級次政府之間的橫向轉移支付。在轉移支付過程中應當根據各地的稅收能力指數和平衡指數建立科學、準確的轉移依據，以當地稅收能力是否小于平衡指數作為轉移支付的判斷依據。［7］

3．以公共服務均等化積極推進農民身份轉化。《中國發展報告2010》中指出了農民向市民轉化的速度是非常驚人的，每年大概有2000 萬的農民要轉化為市民。要想實現這一目標的困難是巨大的，社保、醫療等公共服務保障不足就是非常迫切需要解決的問題，只有這些問題解決好了，進城農民才可能獲得實際的身份認同，才可能實現全體居民享有均等化的公共服務。

（三）社會保障法律制度

在城鎮化進程中，一部分農民失去耕種的土地是無法避免的。對于農民而言，失去土地意味著喪失了最主要的生活保障。因此，為失地農民提供配套的社會保障尤為重要。在醫療保障制度與養老保險制度方面，應當正視在城鎮化進程中農民角色的轉化，以市民身份對待之。唯有如此，才可以有效調節城鎮化推進中的出現的不同群體之間非公平性、非公正性導致的利益沖突。［8］這里涉及到一個很現實的問題，即農村居民社會保障資金來源的問題。基于我國目前所處社會發展階段，我國經濟水平有限，較為可行的做法是建立多元化統籌的農村居民社會保障資金，由國家、集體、農民個人聯合承擔。資金的來源可通過土地補償費、安置補助費、土地增值收益等多渠道籌措，從而實現城鎮化進程中原有農村居民的各項社會保障。

（四）勞動保護法律制度

在城鎮化過程中，伴隨著以往賴以生存的土地資源的轉化，相當數量的農民角色發生轉變，謀生存求發展的需求促使他們以新的身份進入勞動力市場。與之相伴的，就是新從業的進程務工農民亟待提升的勞動力素質。如何提升其職業技術教育、使之盡快適應市場需求顯得尤為重要。

1．盡快建立原有農村居民勞動法律保障機制，保障農民就業平等權，反對就業歧視。首先，逐步消除城鄉分治的制度障礙。一方面要為進城務工農民在進入城市務工暢通渠道與門檻，不能人為在市場準入、社會保障、勞動保護等方面設置不平等要求；另一方面，在初始階段有必要在職業培訓方面對進城務工農民就業給予傾斜性投入。其次，有必要在法律制度方面健全完善就業反歧視法。

2．完善針對原有農村居民勞動利益的法律保障機制。進入到新的勞動力市場，進城務工農民往往在工作報酬、工作環境等方面無法獲得平等的對待，勞動報酬差距過大且經常拖欠、勞動工資增長乏力等現象時有發生。目前，我國勞動者最低工資制度已有較大進步，建議特別加強針對進城務工農民建立勞動報酬的合理標準以及差距過大的預警機制，并進一步完善勞動爭議處理機制。

3．國家要進一步加大農村地區基礎教育的投入。推進城鎮化建設的順利開展，從長遠來看，培育和提升進城務工農民在市場上的人力資本競爭力是非常關鍵的問題。除了暢通就業機會、完善勞動保障，還需要在源頭提升勞動者教育。政府在這一方面應當充分發揮基礎教育、正規教育的作用，另一方面應當拓寬職業培訓渠道，打造以職業技術學校為主體，多元化、分散式培訓的綜合性、立體式、多層次職業培訓網絡，使原有農村居民提升人力資本競爭力，在新的就業環境中發揮自身優勢，從而分享我國城鎮化進程中其應得的社會利益。