日本農村金融發展的經驗和啟示*

◎金仙玉

一、問題的提出

農村經濟的發展及社會主義新農村的建設，需要投入大量的資金，這離不開農村金融的強有力支持。農村金融問題可以說是農村經濟發展中非常重要的組成部分。而在中國農村金融體制中現存金融供給不足、農民貸款難、發展滯后等弊病，這嚴重阻礙了農村經濟的發展。而在我們的鄰國日本，已經基本實現農業現代化和城市化。回顧日本農村發展歷程可以發現，政策性金融和合作金融密切配合的農村金融體系為農業現代化和農村經濟的發展起了至關重要的作用。日本的農村金融體系被公認為成功案例的典范，曾被中國臺灣和韓國借鑒并獲得成功。研究和總結日本農村金融體系的模式和經驗，對我國農村金融體制的改革以及加快農村城鎮化建設具有重要的啟示和借鑒意義。

二、日本農村金融體系的構成

農村經濟的健康發展，一直受到日本政府的高度重視，借助雄厚、強大的經濟實力，逐漸建立和完善了以政策性金融、合作金融、農業保險制度為主要內容的農村金融體系。

（一）政策性金融體系

日本在1945年通過了《農林漁業金融公庫法》，日本政府根據這部法律設置了資助農林漁業成長的農業政策性金融組織--農林漁業金融公庫。農林漁業金融公庫不僅負責對土壤改良、造林、漁港等農林漁業基礎建設提供貸款，而且對國內大型農產品交易市場及批發市場提供生產設施貸款，還承擔著農業現代化投資、農業改良資金的融資及災害資金等貸款任務。此外，對農民的日常生活開支及購買農藥、化肥等農業用品提供短期的專項資金貸款。由國家財政解決其所有費用支出，且具有低息、長期的貸款特點。據農林中金綜合研究所2017年的統計，日本政策金融公庫貸款從2014年至2016年穩步上升，公庫的貸款范圍中農業信貸業務占大部分比例，2014年竟達到71.8%。由此可見，農林漁業金融公庫在促進日本農林漁業健康穩定發展及貫徹日本農林漁業的產業政策方面，起到了關鍵作用。

（二）合作金融體系

1947年，日本政府制訂了《農業協同組合法》，在此部法律明確提出農業協同組合（簡稱“農協”）的作用就是促進農業經濟發展，提高農業生產力，提升農民的社會地位。日本農村的合作金融依賴于農協，農協以金融為支撐，對農民提供如經濟事業、指導事業、共濟事業、信用事業、老年人福利事業、厚生事業等全方位服務。日本農協根據行政區域分為基層農協（市町村）、信用農業協同組合聯合會（都道府縣）、農林中央金庫（中央）。基層農協主要負責為農戶辦理存貸款、信貸、保險、供銷等，直接與農業生產者發生信貸關系。基層農協在吸納農民存款后，直接向農戶會員提供利率較低的貸款。按照農協的內部規定，基層農協的剩余資金要將存款的一定比例存入上一級的信用農業協同組合聯合會（簡稱“信農聯”）。信農聯的主要參與對象是所屬地方的農協，它起著基層農協與農林中央金庫的橋梁作用。信農聯吸收基層農協的存款后進行資金調劑，向基層農協所需的農地資金進行貸款，還將自身的剩余資金按照規定上繳農林中央金庫。農林中央金庫的資金大部分來源于信農聯，主要貸款給涉農大企業和信農聯。根據2017年版農林漁業金融統計資料顯示，到2016年末，日本農協有 679 家，會員人數為1037 萬人。2017年3月，基層農協的總貸款額為216836 億日元，信農聯的總貸款額為70012 億日元，農林中央金庫的總貸款額為109477 億日元。可以說，這種自下而上的不同的金融服務滿足了日本農戶各種不同的資金需求，促進了農業的發展。

（三）農業保險體系

日本歷來是自然災害頻發的國家，農業保險體系已成為農村金融體系一個密不可分的重要組成部分。1947年，日本政府頒布了《農業災害補償法》，此部法律明確規定共濟組合為日本農業保險的主要形式。共濟組合共由三級構成，即基層農業共濟組合（市、町、村），中間層農業共濟組合聯合會（都、道、府、縣），最高層（中央級）農業共濟再保險特別賬戶。基層農業共濟組合主要負責基層農作物、牲畜等農業保險業務；中間層農業共濟組合聯合會，為基層提供分保以及區域內的保險調節；最高層農業共濟再保險特別賬戶，設立農業共濟基金，為農業共濟組合聯合會提供貸款和再保險業務服務。三級組織承擔保險責任的比例各為基層農業共濟組合10%～20%，中間層農業共濟組合聯合會20%～30%，最高層農業共濟再保險特別賬戶50%～70%（如遇特大災害80%～100%）。由此可見，三者相得益彰，共同形成了自上而下、互相結合的日本農業保險體系。

三、日本農村金融的特點

在日本農村經濟發展過程中，農村金融體系扮演著十分重要的角色，并形成了鮮明的特點。

（一）政策性和合作性的有效結合

在整個日本農村金融體系中政策性金融和合作金融相互影響，互相補充，兩者間分工明確，配合默契，共同推進了農村金融體系的協調穩定發展。政策性金融的大部分業務活動通過合作金融組織來完成，始終體現著政府對農村金融的政策、目標和措施。合作金融致力于保護成員的權益和發展農村經濟，主要支持農民的一般資金需求。政策性金融和合作金融在資金用途上存在著差異：政策性金融的資金主要用于收益低或風險高、資金需求量大、融資時間長的融資需求；而合作金融的資金主要用于農村中的經常性資金需求。

（二）“需求追隨型”的發展戰略

政策性金融在日本農業發展初期，通過農林漁業金融公庫的扶持，在短期內增強了農產品的國際競爭力，并確保了糧食生產的快速增加和穩定。而合作金融組織在農業發展的不同時期，以源源不斷的資金滿足成員的不同需求，提供不同的個性化產品。從總體上講，合作金融和政策性金融在成立之初到整個日本農村金融體系的發展過程都體現著“需求追隨型”的發展戰略。

（三）不以盈利為目的

以農協為例，日本1947年頒布的《農業協同組合法》規定農協的宗旨是“提高農民的社會經濟地位，提高農業生產力，實現國民經濟的發展”，農協所從事的各項事業是最大限度地為會員做貢獻，不以盈利為目的，致力于保護農協會員的權益和支持農業發展。

四、日本農村金融發展對中國的啟示

（一）建立多元化的農村金融服務體系，增加金融供給

首先，中國農業發展銀行要堅持政策性業務為主的戰略定位。其業務范圍應從糧棉油貸款的發放，擴大到農副產品的生產加工、農業綜合開發的中長期貸款等。其次，加大農村信用社在新農村建設中的積極作用。農村信用社應立足于為社區農民服務的理念，擴大資金來源，完善法人治理結構。再次，引導郵政儲蓄銀行資金向農村回流。郵政儲蓄銀行的近半資金來源于農村，應建立激勵機制鼓勵資金回流農村。最后，國家應該放松對民間金融的管制，扶持民間金融和民營商業金融機構，使其為農村更好服務。

（二）健全政府對農村金融的支持體系

第一，政府要以立法的形式創建和規范各種金融組織。日本政府為農村金融的穩步發展提供法律保障，在過去的20年時間里先后實施了《農業協同組合法》、《農林漁業金融公庫法》、《臨時利率調整法》等法律法規，從而建立了良好的政策環境。而在我國目前還未形成科學完備的農村金融法律體系，因此很多政策的可操作性比較差。第二，政府要對農村金融組織進行扶持補助。日本成立專門的基金對政策性金融中的利息損失提供財政支持，補貼合作金融的低息貸款。而我國在這方面還有待提高，政府應通過稅費減免、資產置換等方式對農村金融機構改制過程中出現的問題提供支持，并對符合產業政策的農村貸款提供補貼。第三，政府要發揮農村金融市場中的“守夜人”作用。為使市場在農村金融資源配置中發揮基礎作用，政府制定和維護農村金融游戲規則是必要的，但是不能過多干預其具體的內部事務，否則會影響農村金融市場運行的效率。

（三）積極推進農村信貸擔保體系的建設，大力發展保險業務

日本在農業災害補償方面，積累了豐富的經驗，農業信用保證保險制度較為健全。農業災害發生后，日本政府依賴覆蓋面廣、成熟的安全網可以在短時間內做出反應。要想解決好我國的農業災害補償問題，應建立全面覆蓋農業生產領域的農業風險保險保障體系。分析我國農民貸款難問題，發現其主要原因是缺乏貸款抵押物。在多年來的不斷探索和創新下，抵押物從房產、固定資產已經擴展到了牲畜、水面經營權、林權等。如果農民沒有償還貸款的能力，他們就無法從農業金融機構獲得貸款。對于農業生產中經常碰到的水災、旱災、冰雹、臺風等自然災害應該設立由政策性保險公司承擔的保險基金，加快發展農業政策性保險刻不容緩。其次是由中央財政出資、地方政府配套投入，建立農業信貸風險補償機制。農戶如果向金融機構申請貸款，為了降低農業借貸的風險成本，由金融機構負責向保險公司投保。再次是由地方財政負責出資成立地方農業貸款擔保機構，鼓勵民間資本流向農村金融市場，引導它們參與信用擔保體系的建設。