“四議兩公開”：基層社會治理的南陽探索

尚 巖

基層社會治理一直都是社會治理工作的重點。“四議兩公開”工作法對解決中國基層社會治理問題有著重要的參考價值。黨的十九大提出構建全民共建共治共享的社會治理格局，基層治理是當前推進社會治理體系和治理能力現代化的重點和難點，也是推動鄉村振興的關鍵所在。鄉村治理就個體而言是國家治理的最小單元，最能考驗國家社會治理體系解決基層實際問題的能力；就整體而言又是農村問題復雜性和多樣性的具體體現，最能考驗國家社會治理體系在廣大農村地區的適應能力。同時，基層社會治理是自治與共治的有機結合，但群眾自治與黨和政府的公共治理之間沒有一條清晰的界限，既無法規定自治的上限，也無法界定公治的下限。

“四議兩公開”工作法既發揮了銜接自治與共治的作用，也兼具基層社會治理的針對性和普適性，是推動社會治理能力現代化的重要途徑。南陽市探索開展“四議兩公開”工作法從2004年至今已有15個年頭，中國經濟社會的快速發展帶來了鄉村治理模式的變革，面對新時代、新形勢和新挑戰，如何實現“四議兩公開”與全新鄉村治理模式的結合是推動基層社會治理的關鍵所在。

一、組織引領與多元共治相結合

基層社會治理不是基層黨組織的單打獨斗，治理主體多元化已成為現階段農村經濟社會治理的客觀存在，基層黨組織必須發揮對多元治理主體的統合、引領作用。治理主體的多元化決定了基層社會治理模式必須隨之進行調整，實現黨組織領導、社會組織協同和基層群眾參與的基層社會治理模式。“四議兩公開”工作法立足于黨的領導，在基層社會治理過程中充分重視“兩新”組織所能夠發揮的巨大作用，通過協商的方式增進共識、凝聚力量，實現基層社會治理能力的提升。該工作法是應對基層社會治理主體多元化，實現基層黨組織引領與多元共治相結合的重要途徑，在處理村級重大事務過程中充分發揮了政策導向、直接民主和有序有效參與的功能。解決村級重大事務不僅要立足本村經濟社會發展實際，同時也要確保地方的發展與國家政策的相適應、相吻合。“四議兩公開”工作法推行過程中，基層黨組織能夠立足大局，協調整體利益與個體利益，既解決了實際問題，又維護了合法權益。

以南水北調移民遷安為例，南陽市共需移民16.54萬人，全市6個縣區及鄧州市共89個移民新村運用“四議兩公開”工作法召開黨員大會1.1萬次、群眾大會8200次、村民代表會議9100次，解決矛盾9600起，不僅順利實現了“四年任務、兩年完成”的目標，同時也維護了移民群眾的切身利益。基層群眾作為基層社會治理的主體在“四議兩公開”工作機制中不僅是直接利益相關者，同時也是村級重大事務決策參與者。由利益相關群體直接參與決策過程，不僅是通過協商民主的方式尋求個體與集體、不同群體間最大利益“公約數”的有效途徑，同時也保障了基層群眾知情權、決策權、參與權、監督權的實現。

以鄭萬高鐵拆遷安置為例，鄧州市東樓村運用“四議兩公開”工作法召集涉及征地的239戶村民代表直接參與拆遷安置工作，在尊重多數人意愿的基礎上保護少數人的合法權益，順利完成了征地工作。隨著農村經濟社會的發展，大量企業、協會、農民合作社等“兩新”組織的出現不僅在經濟、文化方面改變了傳統基層社會治理模式，同時“兩新”組織在經濟、思想方面的先進性也為基層治理提供了必要的支持，他們有強烈的政治參與意愿。而政治參與必須按照一定的規則有序進行，“四議兩公開”工作法不僅為“兩新”組織的政治參與提供了必要的渠道，保障了政治參與的有序性和有效性，同時也在基層黨組織的引導下形成了“兩新”組織回報社會、助力基層社會治理的局面。2017年以來，南陽市臥龍區基層黨組織運用“四議兩公開”工作法，組織100多家企業參與脫貧攻堅，建設扶貧車間或就業基地11個，資助學生2150名，幫助851戶1846名群眾順利實現脫貧，形成了企業回報社會、社會認同企業的良好局面。

二、事務管理與治理創新相結合

農村基層黨組織肩負著本村經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設和黨的建設等重要職責，基層治理模式的創新有利于進一步完善治理體系、提升治理效能。網格化管理模式作為當前基層社會治理的創新舉措，通過對目標區域范圍內人、地、事、物、組織的全面信息匯總，在大數據平臺的支持下不僅提高了基層社會治理的精細化程度，同時也為基層黨組織及時發現問題、解決問題提供了有力支持。目前，網格化管理在南陽市鄉村治理工作中得到廣泛運用，“四議兩公開”工作法與網格化管理相結合，通過黨員擔任網格長，集中反映網格內居民訴求，實現了由靜態管理到動態服務的突破。基層社會治理不僅要提供服務，更要解決問題；不僅要解決群眾提出的問題，更要發揮黨員、黨組織的主觀能動性，及時發現鄉村經濟社會發展過程中存在的各種隱患，把問題解決在萌芽階段。網格化管理與“四議兩公開”的有機結合為基層黨組織及早、及時發現問題、識別問題提供了一雙“慧眼”，也為應對問題、解決問題提供了一個“好幫手”。

以社旗縣趙河街道辦事處為例，通過網格化管理將街道辦事處黨工委、村黨支部、村民小組三級網格地圖電子化，分為9個二級網格、69個三級網格。在區域劃分的基礎上實行“一長三員”制度，由村支書擔任網格長，村干部擔任網格員、巡查員、監督員。每個三級網格配備至少5名民情聯絡員，每位民情聯絡員分包10戶至20戶居民，將居民訴求反饋給網格長。在及時發現問題的基礎上通過“四議兩公開”進行決策，實現了小事不出組、大事不出村。

三、共商共議與網絡平臺相結合

在信息化時代，基層社會治理離不開互聯網的支持，網絡平臺打通了基層黨組織與外出黨員之間空間上的壁壘。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第八章第三十七條明確規定，流出地黨組織應當加強與外出黨員的經常聯系。“四議兩公開”工作法借助微信公眾號、微信群、QQ等互聯網信息平臺實現了基層黨組織與外出黨員的常規聯系，能夠針對本區域的重大事項進行常態化的溝通、商議，進一步拓展了基層民主協商范圍，不僅提升了決策的民主化、科學化程度，更為外出黨員民主權利的實現提供了渠道。此外，隨著中國教育現代化的推進，廣大基層為社會主義建設事業培養了大量人才，遍布全國各地、各行各業。在中國傳統文化的熏陶下，中國人在取得成功之后都會有“造福桑梓”的家鄉情懷，“四議兩公開”與網絡信息平臺的結合為這些有意愿、有能力建設家鄉的事業、學業有成者提供了一條為家鄉發展獻計獻策的途徑。

對于基層社會治理而言，“四議兩公開”工作法不僅是必要的工作程序，更是匯集民智的有效渠道，基層黨組織根據鄉村治理實際情況，借助網絡信息平臺邀請外出黨員、創業人員和相關專業大學生直接或間接參與協商、決策、實施過程，為基層社會治理提供技術、智力和資金方面的支持。此外，“四議兩公開”工作法與網絡政務服務平臺的有機結合進一步提升了縣鄉村三級政務服務的總體效能，如2015年鄧州市就將“四議兩公開”工作法應用于“互聯網+政務服務”模式，探索開展“四化雙評”工作。“四化雙評”服務平臺覆蓋鄧州市28個鄉鎮（街道辦事處、管理區）、626個村（社區），聯結63個相關部門，在基層社會治理網格化、服務信息化、服務全程化和效能公開化的基礎上對基層黨組織和黨員進行星級評定，在強化監督的同時更提升了基層窗口單位的辦事效率，有效解決了服務基層群眾“最后一公里”問題。