深化廣州農村集體產權制度的改革研究

張建武，李 楠，齊天驕，張藹容

（廣東外語外貿大學1.經濟貿易學院；2.商學院，廣東 廣州510006）

一、引言

產權是所有制的核心。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是激發農業和農村發展活力的內在要求。十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”，明確了“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”2010年中央一號文件中就提出“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”，2015年、2016年、2017年的中央一號文件均進一步明確了深化農村集體產權制度改革。

秦小紅（2014） 發現我國農村產權制度的發展中存在西方財產權理論的造成的影響，還有著一定的特殊性。我國農村產權制度的改革首先是將土地集體所有權重的承包經營權分析，隨后物權化。夏英（2018） 等對多個地區進行調查研究，對改革主體、客體、股權設置和管理、股份權能賦予、政社分離等方面做出經驗性總結，并對這些問題提出了建立健全法律法規、健全監管機制、加強政策配套支持以及探索發展壯大農村集體經濟的有效途徑等對策。

在農村集體產權制度的實踐探索方面要快于理論探索。國內學者的研究方向主要是在地區調研的基礎上探尋我國農村集體產權改革的特征和尋求解決方案。（王濱和劉祥琪，2014；方桂堂，2014）。浙江省是最早推行農村集體產權制度改革的省份之一，其主要做法是，把村莊做為單位，對經營性資產進行量化，對成員資格進行明確界定，界定主要是通過其戶籍和勞動產出（付明星，2010）。關銳捷（2010）等亦提出，目前我國農村集體經濟組織發展勢頭較弱的原因主要源自于立法的不及時，應盡快明確農村集體經濟組織的法人第地位，營造良好的法律保護環境。

廣州市作為農村集體產權改革的前沿陣地，大部分農村集體土地以政府征收的形式轉變為了產業資本，其農村集體資產產權一定程度上明晰化。這在全國范圍內也具有一定的典型性和代表性。因此，本文將在梳理總結國內現有農村集體資產產權制度變革經驗以及廣州改革路徑的基礎上，嘗試運用產權經濟學的不完全產權理論對其問題進行探討，探討在廣州市城市化的過程中，其農村集體產權改革的未來路徑。

二、廣州農村集體產權制度的實踐與進展

廣州市天河區是我國農村股份制改革的發源地。廣州市天河區在1987年首先開始農村集體經濟組織股份制改革，當時的矛盾最主要集中在“遷還是留”的問題，天河通過采用“合作股份制”的方式改變當時農村集體產權界限不明確和產權分配制度不公平的狀況，解決集體資產“二次分配”的問題，即集體資產的收益權的問題。

從本質上講，廣州農村集體資產產權制度的改革，是為了明確集體資產的收入，使用權和轉讓權等權利的規范。在制度改革前后，廣州農村集體產權建設過程主要包括漸進式事實產權澄清和間歇性合法產權澄清兩個階段。

（一）事實產權的明晰化

1．明晰集體資產的分配權和分配方式。廣州天河區從實施“合作經濟股份制”的改革著手。廣州市農村集體經濟組織首先引入了股權制度和標準化等合作因素，將集體資產量化到人。這一階段是產權制度改革的試點階段，政府及村民自治組織通過討論，根據當時實際情況新訂了規章制度，解決農村集體資產財產收入問題。

2．明確了集體資產分配的主體資格界定。這一方面主要是在國家政策下解決的。首先是1991年國家出臺政策明確規定了農村集體資產分配中的主體部分，這一階段雖然對股權進行一定的界定，但股東便捷依舊還是不清晰。在1994年的第15號文件中，原始集體資產份額被量化為個人，對所有符合條件的成員的處理方法也進行了統一。到2001年，修訂后的文件重申，15號文的股權分配方案是最終的股權分配方案，實施了“一刀切”的改革政策，該政策徹底劃清了集體經濟產權界限，解決了產權主體不清晰的問題。

3．明確集體資產經營權。農村集體經營的大部分資產都始于征地，隨后的物業租賃也是在集體土地基礎上進行的。這樣的方式既提高了村民的收入，同時豐富了當地農村集體經濟形式。集體經營權與規模經濟有很大聯系，這是集體資產的特殊資產屬性所造成的，由于不同的農村集體組織之間存在著差異，因此不同的農村應實施不同的商業模式，根據自身實際情況發展。

4．明確集體資產監督權。2013年上半年，廣東省省委第十巡視組巡視，隨后根據廣州的實際情況，制定和完善了農村集體產權制度，對相關產權制度進行規范化，構建明確的產權制度體系，并構建“三資”交易平臺等，廣州市農村集體產權開始步入到了一個新的階段。

5．明確集體資產繼承權。隨著集體資產回報的增加，一些村民和已經轉移居民的村民，特別是新村民，希望加入財產收入分配的順序。關于集體資產繼承權的爭辯已成為各農村集體經濟組織關注的焦點，由于沒有官方文件詳述，造成了事實產權的不確定性。目前，繼承集體資產主要以以下三種方式進行：（1）集體資產繼承人僅僅是繼承繼承權，不具備選舉權等政治權利，即資產繼承者擁有集體資產的收益權，但不能進行轉讓。（2）村里大多數“外嫁女”和新生兒都可以享受社區基本福利，但不能成為社區股東。（3）集體經濟組織按照“一人一票”投票方式的規定，但這種表決方式會引起另一個問題，即：當一個人的股份由一個以上的人繼承時，隨著繼任者人數的增加，選民人數將增加，導致投票主體的變化不均勻。這三種方法各有優缺點，應根據實際情況實施。

（二） “村改居”后法定產權明晰化及其導致的問題

2002年廣州市委辦公廳、市政府辦公廳為為加快廣州市“城中村”改制步伐，聯合發文《關于“城中村”改制工作若干意見》 （穗辦[2002]17號），村民農業戶口變更為居民戶口，取消居委會。轉制社區和轉制股份企業隨著出現。事實產權和法定產權之間的矛盾再次彰顯。

一是股份制企業性質與社區性質之間出現角色沖突。主要問題在于責任與盈利上，即企業雖然應以盈利為目的，但由于轉制企業的特殊性，其還承擔著社區建設責任。例如，在廣州的“城中村”的改造進程中，部分社區建設基金，衛生服務和社會保障基金仍然是由轉換后的股份制企業（公司）的集體股份收益來支付的。同時由于許多農村集體經濟組織盈利主要以租賃方式實現，但在營改增的背景下，企業納稅額大幅增加，無法實現自身的良好發展。

二是農村集體經濟組織與城市社區性質之間存在著的巨大張力。這主要是由于法定產權不明晰造成的，各個經濟主體既無法清晰的定位自己，也不清楚在“城中村”改造過程中自身的權益。

三、我國農村集體產權制度改革的成功經驗

先是中共十八屆三中全會《決定》中指出，農村集體產權改革應在不能忽視農民集體成員應有權利的基礎上，探索發展農民股份合作新形式，保障農民提出的對集體資產股份應有的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等要求。隨后在2016年底頒布的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出從自2017-2020間完成農村集體產權的全面清產核資，在實現清產核資的基礎上，逐步推進經營性資產的產權改革，將經營性資產進行量化，通過股份的形式分配到集體成員。隨著2016年《意見》的出臺，農村集體產權制度改革的頂層設計已經完成，三年試點工作也進入到了收尾階段，可開始逐步在全國范圍內推廣。

在這新時代、新機遇和新改革任務的情況下，對農村集體產權改革的成效、經驗進行總結歸納，形成可推廣、可復制的樣本與模式具有重要的現實意義。如今，通過對一部分改革試點縣(市、區)的跟蹤調研和觀察，在一些關鍵和重大改革問題上基本做法及有益經驗已經初步形成：

（一）改革的客體：全面進行清產核資，實現“三清”

進行農村集體產權改革，首先必須明確改革的對象，這樣才能對癥下藥。根據我國的政策指向，目前農村集體產權制度改革的對象主要是集體經營性資產，資源資產和集體資金。對于客體的檢查方面，主要是資產清算，實際操作包括集體資產的評估，資產信息的管理和產權定義，但清算資產的資產主要是集體經營資產和資金。規范有效的方法體現在全面實施資產清理和實現“三清”。

1．通過對集體資產的評估，實現“問題清”

資產核查是確定改革客體的集體產權制度改革的主要方式和改革的基礎，只有對資產的產權進行明晰化，才能進一步理清產權的問題所在。因此，進行資產評估十分必要，這這一方面可以通過一些權威性和公正性較好的專業評估機構對集體產權進行資產評估，可從改革工作基金或村集體公益基金中撥出必要的支出，為歷史遺留問題規范化的解決提供條件。對各集體生產和產權改革的關鍵環節進行技術和法律核查，依據相關法律進行資金核查，做到有法可依。

2．通過信息化管理，實現“賬目清”

對農村集體資產進行信息化管理既方便追溯，還可作為明確依據，村組織可以通過一些現有的集體產權管理制度和體系，在實現資產評估，理清資產的基礎上，建立農村集體資產管理信息平臺，實施信息化管理。例如福建省閩侯縣便將集體資產做成“資產卡”的形式，并將實物圖片等詳細信息輸入平臺，并采用鄉、縣級信息管理，這種可追溯的信息管理方法有利于維護村集體資產的“清算”(課題組，2014)。

3．明確界定集體資產的產權歸屬，實現“產權清”

農村集體資產必須先明確界定產權歸屬，即進行清產核資。如果沒有對集體資產進行核查，必定對下個股權改革造成影響，因此在實際產權改革操作中，必須對集體資產進行明確界定。主要是以下三種情況：由村集體所有的固定性資產，產權應屬于集體組織中全部成員；由村集體組織和企業以合資形式形成的固定性資產，則按雙方合資時的出資比例定給村集體成員；對于村集體以捐贈形式形成的固定性資產，產權屬于其他單位。通過這種方式，實現集體資產“產權清”。

(二)改革的主體：依照規則，確定集體成員身份

根據現行法律法規，如何界定鄉縣級的農村集體經濟組織成員沒有一個明確的標準。現今村集體組織進行成員資格認定主要是依據村民戶籍和其原承包土地承包經營權，在進行資格認定時，還存在居民戶籍變更或工作、居住變更等情況，針對這些情況，各村莊主要是結合村莊規則、公共秩序和當地習俗，形成一村一策的成員身份確認準則，但還需符合試點改革方案的要求。想要更好地解決成員定義問題，則成員資格認定應得到多數人的認同，但也要避免出現多數人合伙侵犯少數群體的權益的矛盾，同時對婦女的合法權益應加以注意，識別標準應具有寬松和嚴格相結合的特點。

(三)股權設置和股份量化：自主決定，精細精準

在股權設置上，緊密結合村莊實際情況而定。農村集體股權設置主要分為兩大類：集體股和成員股。集體股權的設置應由農村集體經濟組織根據村莊實際情況設置。在成員股的設置方面，由于各組織成員的勞齡、崗位、貢獻等方面都存在著差異，每個村莊的實際情況也不相同，應該包括各個方面，在股份量化上，從分層到具體內容應都應包括在內，核算方法可簡可繁。

（四）股權管理：因地制宜，動態或動靜結合

目前我國集體組織股權管理模式主要分為三種：靜態管理、動態管理和動靜結合管理。雖然我國在政策上一直鼓勵村集體組織使用靜態管理模式進行管理，但卻不是硬性規定，各集體組織使用哪種模式可由集體組織根據自身實際情況決定。從村莊層面來看，撤村建居或計劃撤村建居的村大多數采用靜態管理模式，而其他多數的農業村選擇動態管理或動靜結合的管理模式。從集體成員層面來看，成員股一般采用動態管理模式，貢獻股通常采用靜態管理模式。由于動靜結合的股權管理模式靈活性較強，農村集體組織大多采用動靜結合的股權管理模式。

（五）集體資產股份的流轉

在我國現有的市場經濟體制下，農民手中持有的集體資產股份只有在集體資產股權的自由流動下才能展現出應有的價值。但如果對集體資產產權的優化還僅僅流于界定的形式，這樣的集體產權還處于僵化狀態，無法和其他要素進行組合流通，也無法進行增值。農村集體資產股份應賦予其自由流轉權能，只有這樣才能充分發揮其價值。例如建立一個產權流轉平臺，推動產權公開，公正的進行流轉。

農村集體產權制度改革必須要守住底線。即土地公有制性質不能變，耕地紅線不能觸碰，農民利益不受損。農村集體產權制度改革的大方向也必須與社會主義立法精神達成一致，將頂層設計與基層創新相結合，在明確方向和出臺頂層設計后，大膽探索、實踐和創造與時俱進。最后，必須要嚴格的在法律規范內進行改革，真正做到立法決策和改革決策的有機統一。

四、廣州農村集體產權制度改革方向

廣州市農村集體經濟組織產權制度改革依舊需進一步完善。問題主要集中在成員資格界定、股權分配與設置是否合理、權益分配公開透明等三方面。本文提出相關建議包括以下幾個方面：

1．建立完善的收益分配制度和監管制度。必須嚴格依照相關法律規定，在法律框架內，完善農村資產管理，產權流轉、民主管理等法律法規，建立公正、透明的農村集體資產管理制度和監督體系。讓農村資產收益分配公開透明，保障成員們的利益不受到損害。

2．清查“三資”的存量，明確“三資”產權邊界。在農業產權制度改革過程中，首先應明確合法繼承者及繼承標準，保證合法繼承者應有的權益，其次相關部門和監管部門應積極配合，通過多種手段結合來核實信息是否一致，若出現較大差異，必須及時核對，防止股東與農業集體產權管理者合謀謀取不正當利益，損害合法繼承者應有的權益。

3．規范股權管理制度，從靜態管理變更為動態管理。股東的合法權益應受到保護，同時，政府應定期組織座談會或出臺相關文件，明確股東權利，提高股東的法律意識。股權管理模式可根據具體情況變更為動態管理。動態管理可避免靜態管理中由于過度強調繼承性導致的集體資產變為私有資產的可能，解決由于社員變動導致的股改分配不公平的問題。

4．發展多種形式的股份合作方式。將集體資產折股量化給農民，提高農民的積極性，進行多種形式的股份合作，可借鑒部分企業制度，按照農村市場經濟發展規律，規范管理，開展各類經營性活動，根據效益進行分紅，增強農民的參與感，活躍農村市場經濟。