新時代公眾參與政務服務評價的模式與機制

文｜北京市公眾參與政務服務評價機制研究課題組

世界范圍內，公眾參與是一個共同的、關鍵的命題。公眾參與作為體現民主的基石，能夠發揮持續的活力與創造力。

黨的十八大以來，我國逐漸形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系，同時，在中國特色社會主義新時代的歷史方位中，如何深化公眾參與機制、引導公眾參與熱情、回應公眾參與意愿、創新公眾參與渠道，探索共建共治共享的社會治理格局，既是新時期服務型政府的題中之義，也是實現政務服務與公眾需求良性互動，創新政務服務工作的重要抓手。

一、公眾參與是政務服務發展的必然趨勢

政務服務的根本目的是滿足公眾對政務服務的需求。隨著公民意識的不斷增強，公眾參與行政，尤其是參與政務服務過程，已經成為一種必然的趨勢并不斷發揮作用。

1.公眾參與是政務服務4.0階段的主要特征

信息技術的深入發展，使“互聯網+”與經濟社會各領域深度融合，在政務服務領域，推動以政府部門為中心的1.0、行政服務中心為特點的2.0、網上辦事大廳為主要特征的3.0，快速向以用戶需求和服務應用為中心的4.0演變。公眾的角色定位從單一的行政相對人轉變為政務服務的參與者、建議者和監督者，政務服務工作從“給群眾端菜”轉變為“讓群眾點菜”，公眾對服務質量的要求進一步提高，公眾需求實現程度成為檢驗政務服務好壞的試金石。

2.公眾參與是體現政務服務全流程一體化目標的核心要素

在4月20日—21日召開的全國網絡安全和信息化工作會議上，習總書記強調要構建全流程一體化在線服務平臺，更好地解決企業和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。為深入推進“放管服”改革，更好為企業和群眾提供全流程一體化在線服務，7月31日，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》。全流程一體化在線服務平臺的應有之意是建設面向群眾的統一網上政務服務界面和面向政府工作人員的統一網上行政辦公界面兩個門戶。在服務界面上，更加注重挖掘用戶使用習慣和實際需求，通過公眾的全鏈式參與，完善民生領域的服務體系，豐富便民服務資源，進一步提升政務服務的規范性、更新及時性。

3.公眾參與是縮小政務服務供給與公眾需求差距的內在要求

首先政府在政務服務中的供給角色和地位發生變化，政府需要重新認識和界定公眾在服務供給中的角色和地位，以公眾需求為中心，積極回應，推動公眾與政府之間的交流和溝通，構建形成“雙向互動型”的供給機制，提高公眾對服務的滿意度和對政府治理能力的信任度；其次互聯網環境下的公眾需求日益多樣化，公眾對政務服務的需求提出了更為精細的要求。政務服務部門要通過推動“放管服”改革措施落地，推動政府管理和服務與互聯網深度融合，構建多級聯動、規范透明、資源共享、業務協同的網上政務服務體系，為社會和公眾提供全生命周期的服務供給。

二、評價是公眾參與政務服務的最佳路徑

習總書記曾提出“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的精辟論述，其中“人民是閱卷人”強調把人民滿意作為一切工作的出發點和落腳點。具體到與人民聯系緊密的政務服務，通過評價助推政府職能轉變，提升政府與公眾互動，成為當前踐行“以人民為中心”思想的關鍵議題。

1.通過評價有助于提升社會治理的公眾參與度

公眾參與評價有助于增強參與體驗、激發參與熱情。一方面，政務服務需要廣泛吸納公眾意見；另一方面，公眾參與評價的方式使得其社會權益得到尊重，決策更多反映公眾意愿。目前公眾參與治理的廣度、深度與經濟社會發展尚有一定差距，主要表現在：公眾參與合作共治的范圍有待拓展；公眾參與載體欠缺，合作共治的潛力受到制約；社會主體積極性不強，協助共治的組織化程度較低。解決這些問題，需要不斷完善公眾在決策、執行、監督等過程中的知情權、參與權、話語權等，發揮公眾在多元治理結構中的作用。

2.通過評價有助于推動政府職能轉變

在全面深化改革的藍圖下，建設法治政府和服務型政府被賦予新使命。探索建立公眾參與政務服務多維度、全方位、立體式的評價機制，轉變無序、分散的參與模式，形成“公眾訴求——政府回應——公眾評價——政府反饋”的良性循環，有效反映出在政務服務過程中公眾最為關心、亟待解決的政務服務問題。一是以評促改，通過評價政務服務過程中的難點、痛點、堵點，使得職能部門充分了解公眾需求偏好，使公眾的需求真正成為推動服務優化升級的核心依據；二是以評促建，服務型政府觀念的轉變、現代公共服務理念的塑造需要借助社會化、個性化、智能化的手段來實現。以公眾意見的參與、反饋、回應機制為切入點，并依據大數據手段，制定相應規范，是確保公眾參與成為推動政務服務高質量發展的重要因素。

3.通過評價有助于完善政務服務工作機制

政務服務作為政府服務的核心，既是公共權力運行的起點，也是政府使命價值的回歸，以公眾接觸政務服務的流程節點為主要評價維度，能夠實現對服務一體化全流程的精細化管理。首先評價豐富了以人民為中心的思想內涵；其次拓展了公眾參與政務服務的深度與廣度，一定程度上避免了現有參與途徑無法滿足公眾需求、公眾利益表達缺乏渠道和平臺的問題。

三、公眾評價政務服務的基礎與現狀

在政務服務發展進程中，技術應用和以人為本理念始終是推動服務質量與水平提升的動力源，也是檢驗政務服務能力的試金石。

從國際形勢來看，政府與社會、公眾之間的互動變得更為尋常。一方面公眾參與政府治理，意見建議是否有通暢的接收及反饋渠道；另一方面公眾關注的熱點、難點問題，是否有處理和改進機制，這些均是與公眾密切相關的事項。以新加坡為例，新加坡政府在制定社區規劃和政策方針時更加公開和透明，并鼓勵更多的公眾參與規劃進程、提供反饋意見，通過民意的有效納入，提升有溫度的社會治理形態。

從國內基礎來看，近幾年來，國內外針對政務服務評價體系與模型相繼展開了深入的研究，但其范疇仍以公眾滿意度、政務績效評估為主，尚未涉及到公眾參與政務服務評價指標體系、模式和機制的系統構建；在實踐層面，盡管部分地區開展了積極的探索與嘗試，也取得了一定的成績和經驗，但不論是組織形式、參與形式、參與的深度廣度，我國公眾參與政務服務評價仍處于較低層次的參與，難以發揮實質性的影響和作用。

以北京市為例，2016年，對外發布了《北京市人民政府關于加強政務服務體系建設的意見》，提出監督舉措，建立評價機制。在評價方式上，已經探索多種方式開展相關服務評價，如人工檢查、電子監察等；在評價內容上，主要以公眾滿意度為主，指標設置隨意性較大，對公眾參與政務服務的全流程評價與改進涉及較少；在評價機制上，全市層面缺乏具體的制度和指導方法，尚未形成長效機制。

四、公眾參與政務服務評價的模式與機制探討

公眾的積極、可持續參與不僅是政務服務發展的必然趨勢，也關系到我國現代化治理體系的進程，意義重大而鮮明。

1.構建一套公眾參與政務服務評價的指標體系

良好的評價機制是一個不斷迭代的過程，需要包含評價維度，即“評什么”；評價指標和實施機制，即“怎么評”；評價主體，即“誰來評”，并在推進過程中，始終堅持以公眾需求為出發點，不斷調整完善。指標維度設計上，應以公眾接觸政務服務的流程節點為主要內容，側重過程管理，解決政務服務過程中的問題，公眾接觸政務服務一般從環境認知開始，繼而對服務供給、服務獲取進行評價，在完成一項具體的咨詢或服務以后，會密切關注意見和建議以及實施的一系列創新活動；指標評估項設計上，應建立指標池概念，根據每次評估工作的需要從指標池當中篩選指標。評價主體選取上，應兼顧廣義上的公眾，將公眾與第三方評價機構共同納入到評價范疇內，第三方評價結果與公眾評價結果進行有益的對比和印證，為共同參與評價結果提供專業的支撐服務。

2.完善一種持續發揮公眾價值的長效機制

完善評價方法，強化立體化評價，既要搞好日常評價、年度評價等，又要搞好專項評價，建立起長中短相結合的評價工作機制。建立健全嚴格的評價工作程序、評價責任制、評價監督等各項規章制度，增強評價工作透明度，提高評價工作公信力。建立及時響應的公眾參與機制，建立健全政務輿情收集、會商、研判、回應和評價機制，對評價過程中發現的重大政務輿情要及時收集、報告，第一時間回應。完善民意匯集機制，通過征求意見、網民留言、聽證座談、咨詢協商、列席會議等多種方式擴大公眾參與，增進公眾對政府工作的認同和支持。

3.開發一套融合型政務服務評價系統平臺

充分利用大數據、AI（人工智能）技術采集各類政務服務評價數據，并對數據進行發掘分析，為各級機構優化改善政務服務提供數據支撐。開發建設政務服務評價系統和大數據分析平臺，采取分步推進的方式，前期在現有業務系統和平臺應用的基礎上，開發或增加公眾參與政務評價的系統功能應用，提供評價數據采集、挖掘與分析功能；在第一階段基礎上，開發建設全市政務服務評價系統和大數據分析平臺，一方面集聚全市公眾參與政務服務的各項數據，另一方面與社會化數據主動融合，通過精準分析、實時分析，實現政務服務的定制化、個性化。研究建立政務服務管理機構與各業務部門辦事系統和網上大廳中涉及公眾辦事相關數據的采集共享的辦法機制，實現數據共享。

4.建立一套公眾評價工作資金保障機制

作為持續性連續開展的日常工作，應完善對公眾參與政務服務評價工作資金保障機制，強化上級財政資金保障評價工作的力度，為進一步提高公眾參與政務服務評價的深度和廣度提供資金保障。強化對評價系統、大數據平臺、移動社會化應用、新技術應用、關鍵服務領域等研究和開發建設的資金支持力度。建立一定的鼓勵、獎勵機制，提高在評價實施過程中公眾參與的積極性。

政治學家盧梭曾言：“唯有公意才能按照國家創制的目的即公共幸福，來指導國家的各種力量。”在新時代背景下，公眾借助評價與政府組織深度互動，實際上已經構成了國家追求公共利益與公共幸福的內涵，既體現了治理體系的題中之義，也體現了公眾參與理念的革新。