產業鏈下鄉村社區旅游公共服務市場化供給與政府激勵性規制*

一、鄉村社區旅游公共服務內涵及特征

鄉村旅游是以鄉村特色自然風光、生產生活形態為依托，以鄉村社區為主要活動場所的一種旅游業態，包含了政府、經營者、農民、游客等諸多組織和個體，關系復雜且緊密，為其提供助力支撐的公共服務體系是鄉村旅游正常和有序運營的重要保障。鄉村社區旅游公共服務實際上是一個“大服務”理念，它不僅包括旅行過程中的服務，也包含旅游前后所涉及的公共服務，進而形成一個“大服務”的閉環，完成整個出行流程和體驗。與鄉村社區旅游公共服務相比，更加強大的公共服務體系能給游客更好的出行體驗，它不僅包括快捷便利的交通、舒適的住宿、方便整潔的如廁，更涵蓋了個性化和高品質的服務，例如對老年人、殘疾人、兒童、孕婦等群體的特殊關愛，以及現代化的智慧旅游功能等等。總之，優質的鄉村旅游公共服務體系建設，本質上就是讓游客能更加方便、快捷、高效、及時地獲得公共服務，從而減少在出行過程中遇到的各種問題。

鄉村社區旅游公共服務體系建設是基于鄉村旅游需求應運而生的，受到鄉村旅游自身特點影響，它除了具有一般旅游公共服務共享性、公益性、服務性等特點外，還具有自己的特征。首先，服務的多樣性與復雜性。目前，旅游市場競爭已經從傳統的資源競爭逐漸轉變成綜合實力的競爭，這也意味著傳統旅游基礎設施、景點開發、農家樂等基礎旅游要素已不能滿足游客的需求，只有在餐飲住宿、交通、娛樂、咨詢、商業等多個方面實現常態化、品質化、智能化的服務，才能給游客優質的體驗。其次，游客對鄉村社區旅游公共服務的服務性要求更高。與居民需求相比，游客對鄉村旅游信息查詢、交通標識、旅游安全監管、智能化服務等軟性服務需求會更加強烈，所以標準規范、高效便利的公共服務成為鄉村社區旅游的必然選擇。再次，鄉村社區旅游公共服務供給的盈利性與非盈利性。目前鄉村旅游公共服務一般都是由政府出資建設，為了提高區域旅游吸引力，這部分多屬于非營利性純公共服務產品。同時，也有一部分公共服務適當收費，介于純公共產品和個體經營服務之間，但并意味著它不具備公益性，雖然帶有盈利性質，也是基于公共利益和社會效果而構建，其盈利性也是相對的。

二、鄉村社區旅游公共服務供給存在的問題

（一）旅游公共服務供給主體單一。當前，地方政府仍是鄉村社區旅游公共服務資源配置的主體，甚至有時候是唯一的出資和供給者，而在缺乏監督約束和市場競爭壓力的情形下，這種把政府作為鄉村旅游公共服務單一供給主體的模式，必然會導致公共服務有效供給不足、效率低下、供需錯位等問題。政府單一供給模式一方面會導致相關部門存在“政績導向”傾向，對市場需求及變化感知不夠或不給予充分重視，而將大量資源投入到見效快的旅游公共服務設施等硬件系統建設中，對于旅游公共信息服務等軟件系統投入不夠，導致鄉村社區旅游公共服務存在重復建設和資源閑置等現象，鄉村社區旅游公共服務質量和受益程度也會大大降低。

（二）公共服務體系建設不完善。伴隨著我國鄉村旅游產業的不斷發展，游客對旅游公共服務多樣化、品質化需求正逐步增長。目前，限于我國行政管理組織結構和資金支持力度的制約，客觀上導致了地方主管部門在軟硬件公共服務上的不均衡投入和扶持力度，在鄉村旅游目的地開發過程中，忽略了為游客提供及時、有效的信息更新渠道，對游客出行指導作用大大降低，造成硬件設施多，軟件服務少，重視旅游公共服務基本需求建設，而輕視供給質量的局面，使得鄉村社區旅游公共服務體系建設不完善、質量低、效率低，并且這些短板仍長期存在。

（三）旅游公共服務聯動機制不暢。從旅游視角來看，鄉村社區旅游公共服務應突出其主客共享性、公共性，即在滿足當地居民需求的情況下，同時強調游客休閑、體驗的特性，實現居民和游客共享社會公共服務的目的。但作為旅游目的地，旅游消費成為鄉村的主要經濟來源，并且伴隨鄉村旅游產業規模的不斷擴大，鄉村旅游產業被定位為“經濟產業”，這也導致所有與旅游相關的公共服務設施，如交通、住宿、如廁、信息咨詢等成為有償消費的一部分，使得當地居民使用意愿降低、游客出行體驗差等問題凸顯，形成了不同利益訴求，多部門管理現象嚴重。導致旅游公共服務供給與旅游綜合產業性質不適應，供給效率低下，既造成資源的大量浪費，又無法滿足游客的服務需求。

（四）旅游公共服務意識有待指導和提升。當前，鄉村社區旅游公共服務重建設、輕管理，重硬件、輕軟件，運營效能低下等問題依然存在，專業化、精細化、品質化建設不足，公共服務供給質量與市場需求、游客期望、鄉村旅游產業發展仍存在一定差距。隨著互聯網與鄉村旅游、農業的融合發展，鄉村旅游產業鏈不斷延伸，“小政府、大市場”的公共服務體系供給是必然趨勢，但就目前服務供給情況而言，有關部門仍缺乏公共服務意識，實現這一目標會經歷一個緩慢艱難的過程。

三、鄉村社區旅游公共服務市場化供給及政府激勵性規制

完善鄉村社區旅游公共服務既是新時期大眾旅游的必然要求，也是加速鄉村旅游產業轉型升級、提質增效的必然選擇。全面構建結構完善、高效便利、集約共享的旅游公共服務體系，必須依靠政府、市場以及社會多方力量的合作，通過創新機制和健全法規，才能切實保障鄉村社區旅游公共服務體系實現高水平、可持續發展。

（一）鄉村社區旅游公共服務市場化供給模式

在自駕游、自助游等旅游消費方式興起的當下，鄉村旅游產業鏈條不斷擴大，關聯企業和產業眾多，全面構建與大眾旅游需求相匹配的鄉村旅游公共服務體系是一個復雜且困難的系統工程。除了景點、餐飲住宿等服務外，區域生態環境、娛樂、商業等各方面都需要根據市場需求規劃，使其全程服務于游客的“吃住行游購娛”。基于產業鏈的公共服務市場化供給模式，不僅能夠使旅游產業鏈各環節企業充分發揮自身優勢建立起滿足市場需求的公共服務體系，實現企業內部價值增值，同時還能推動鄉村旅游產業鏈上其他企業的發展，這也正是產業鏈企業提供鄉村社區旅游公共服務的內在動力。

鄉村社區旅游公共服務供給主要分為景區公共資源類，如衛生設施、咨詢服務中心、景觀綠地、休閑設施等，主要包括社區旅游基礎設施和公共環境建設與改造；收費公共產品類，如通信、金融、保險、交通出行等，主要包含旅行過程中的基本保障性服務；純公共產品類，如旅游標識、目的地營銷、旅游救助、鄉村社區資源環境保護等。以上旅游公共服務的生產和供給大部分都可由旅游產業鏈上的企業提供。在需求多樣化和個性化的大眾旅游時代，以“主客共享”為核心構建鄉村社區旅游公共服務體系，就必須建立企業參與和市場運作的發展模式。從鄉村旅游發展實踐可以看出，以公共資源和收費產品類為主的基礎性旅游公共服務是游客需要的最基本、最直接的服務，產業鏈核心企業可以從游客需求出發，兼顧景區地域特色，在把握公共服務需求變化的基礎上，不斷調整旅游公共服務體系的供給內容和方式。

（二）政府激勵性規制

鄉村社區旅游公共服務一味強調政府行政調控及資源配置是不可取的，要構建高效、高質的旅游公共服務體系，必須在放松行政管制的同時，采取激勵性規制。激勵性規制就是要解決政府規制與市場競爭之間、企業私利與公共利益之間的融合發展問題，其核心是改變傳統鄉村社區旅游公共服務行政審批“限制進入”模式，以公共利益最大化為基礎制定鄉村旅游產業鏈上相關企業的競標和考核標準，保證符合資質的企業均有機會參與公共服務建設，同時對于那些符合政策導向、經營效率高、質量有保證、價格適中的產業鏈企業給予更多投資激勵和參與機會，適當對公共服務建設放權，對市場主體進行間接調控。

首先，對于鄉村景觀、旅游用地、基礎設施、節慶活動、游客服務中心等公共資源類服務給予資金補貼、財政稅收優惠等激勵性規制，轉變政府壟斷和單一旅游公共服務供給模式。通過財政補貼、收益分享、產權契約、價格調控等一系列規制措施，促進產業鏈上相關企業將服務供給行為轉向追求社會利益最大化。

其次，鄉村社區旅游公共服務供給在政府行政調控基礎上向契約關系轉變。長期以來，由于政府與被規制旅游產業鏈企業存在管理權集中、信息不對稱問題，以前的限制性規制方式往往會引發企業不規范市場行為的發生，造成旅游公共服務供給偏差和低效率。因此，在鄉村社區旅游公共服務供給體系中，政府應主要發揮監督執行與協調整合的作用，將具體的公共服務執行交給產業鏈企業來完成，通過設定不同的激勵性指標，保證企業緊跟市場方向，根據游客需求不斷更新公共服務供給體系，從而在社會利益最大化前提下滿足旅游公共服務需求，保證公共服務有效供給。

再次，加快政府職能轉變，轉變規制結構。當前，我國公益性旅游公共服務收費往往都是按照偏離正常市場價格一定程度的標準來提供，被規制企業則可通過財政補貼方式來彌補業務虧損，一些提供旅游公共服務的企業往往會利用公益性服務的壟斷性“搭便車”，從而造成市場競爭秩序混亂，導致旅游公共服務產品質量和整體水平下滑。因此，政府在實施激勵性規制和放權管理過程中，要及時對不能夠促進旅游公共服務提升的規制措施給予取消或是修改。同時，對于構建高效公共服務體系過程中出現的問題進行及時規制，形成激勵規制、放松管制和強化規制相互促進的規制結構。