城鄉兩棲老人社會保障權益面臨的難題及其破解*

城鄉兩棲老人是在城市化背景下產生的特殊人群。高流動性、人員與戶籍相分離、法律與權益意識相對淡薄，是這一群體最為主要的社會特征。所以，城鄉兩棲老人雖然普遍具有固定的戶籍，卻經常會往返城市、鄉村兩地，自身對于城鄉社會認識、認知也相對復雜。尤其是對于社會保障制度，城鄉兩棲老人往往存在既渴求獲得可見利益、又持有觀望立場的微妙心態。究其原因，一方面是城鄉兩棲老人屬于弱勢人群，對外界事物的感知較為敏感，心理上渴求獲得尊重、保護，加之安土重遷的故土情結的影響，更傾向于保持原有的、相對安穩的生活方式，更多考量現實利益；另一方面，現有社保機制也存在一些有待改進之處，如領導層的思想認識不到位、執行標準不規范、人員素質參差不齊且配備不足等，這都讓城鄉兩棲老人存有顧慮，影響了其對社保制度的認知、降低了自身的參保積極性。因此，在以上因素的影響之下，對于社會保障制度的責權劃分，難免會存在模糊、失當之處，相應的，城鄉兩棲老人的權益保障也受到了影響。[1]（P）101基于充分保護城鄉兩棲老人合法權益、助推城鄉一體化發展的目的，必須要正視、處理城鄉兩棲老人社會保障的責權歸屬問題，堅持法治管理、教育感化以及人性化服務相同步，全力確保社會保障工作有序、協調運轉。

一、城鄉兩棲老人產生的社會背景

城鄉兩棲老人就是在城市和鄉村之間流動居住的老年人群體。是市場經濟體制、城市化和交通便捷化等多種因素共同作用的結果。

改革開放以前，我國通過嚴格區分城市戶口和農村戶口，建立了一套城鄉二元體制。在這種體制下，城市人口和農村人口互不流動，很少通婚，很難出現人口的城鄉兩棲現象。雖然偶爾也有農村老人到城市工作的子女家居住的現象，城鄉兩棲老人不是沒有，但數量極少，沒有成為一種值得關注的社會現象。

改革開放后，尤其是1992年初鄧小平南方談話之后，市場經濟成為經濟體制改革的目標，使得戶籍藩籬日益打破，不再限制城鄉之間人口的流動。工商業的發展也不再受到限制，農民也不再單純從事農業，而是開始經營工商業。因為城鎮有大量的人口聚居，社會分工細密，商業需求旺盛，加之有良好的基礎設施、交通通信方便、公共服務水平較高，發展工商業比農村更具優勢。大量農村青壯勞動力到城鎮打工或創業，農忙時節或春節等節假日再回到農村團聚，這就出現了大量城鄉兩棲人口。東部沿海地區靠著交通便利、對外貿易方便的優勢，工商業迅速發展起來，使得內地農村大量人口“一路東南行”，到這些地方打工，人口城鄉兩棲現象又表現為沿海和內地的兩棲現象。不過，直到上個世紀末，城鄉兩棲人口主要是青壯年人口的兩棲。因為在當時，房地產還沒有市場化，城市居民的住房，是福利房，是單位建了以后分給職工居住，職工只象征性地地交很少的房租，沒有城市戶口的農村居民，沒有資格分到福利房，無權在城市購房、居住。城市住房極為緊缺，幾代人同住一間小屋的局面，比比皆是。農村戶口的居民，即便在城鎮創業成功，也缺少住房，很難接鄉下的父母到城中居住。[2]（P50）

1998年，我國房地產政策作出重大調整，停建福利房，房地產市場化進程開啟，可以自由買賣，使得進入21世紀，房地產業火爆，成為國民經濟的支柱產業。不僅通過考學、提干等途徑擁有城市戶口的居民，可以購買住房，而且那些沒有城市戶口的進城農民，也可以在城鎮購買房產。如此，建國以來一直存在的城市住房緊缺的局面得到解決，人們有了較為寬敞的住房，有條件將農村父母接到城鎮居住，城鄉兩棲老人大規模出現。因為農村沒有暖氣，保暖設施不如城市，久居農村的老人，大多不愿意離開自己熟悉的環境，更偏向在農村生活，大多是在冬季到城里子女家生活，而在開春后，又返回農村生活。因為在城中居住的子女，需要抓緊工作來養家糊口，顧不得照看子女，往往請農村長輩前來照看子女，也出現了一批平時在城里居住，到了寒暑假到農村居住一段時間的城鄉兩棲老人。另外，近些年來，因為中國男多女少，年輕女性更愿意在城中生活，女性在談婚論嫁時，往往要求男方必須在城里有房，導致很多農村居民紛紛到縣城買房居住。但主要資產在農村老家，老家的土地、房產、果樹等舍不得放棄，還需要有人在農村經營。于是，又出現一批頻繁在農村和縣城之間流動居住的老人。如此，很多農業戶口家庭也“一分為二”，變成分居于城鄉之間的兩棲居民和兩棲家庭，“一家兩地”模式大量顯現，戶籍與實際居住地日益分離。[3]（P88）

城鄉兩棲老人很多時間與子女分離，不僅難以得到子女生活上的細致照顧，而且難以享受到傳統家庭的天倫之樂，精神普遍感到空虛。而且因為戶口與居住地發生分離，自己的權益受到侵害時，找何地政府機關維權，都會發生問題，經常遭遇戶籍所在地和實際居住地互相推諉的局面。如此城鄉兩棲老人，在目前成為一個引發社會普遍關注的熱點人群，其權益的保障成了一個社會熱點問題。

二、城鄉兩棲老人社會保障責權歸屬面臨的難題

（一）人員與戶籍存在一定的分離性，難免令兩棲老人社保資格劃定出現紕漏

我國歷來重視戶籍管理，遵循人、戶對應一致的基本原則，以便于進行社會管理，落實政策與法令。歷史上，除了宋代，人們可較為自由遷徙外，其他朝代大多限制人口的流動。比如，朱元璋在明帝國建立后，為控制人口流動，實行了路引、戶帖、黃冊制度，居民外出必須隨身攜帶路引，忘帶路引，會被論罪。[4]（P78）改革開放前，我國居民外出，也必須有單位開具的介紹性，否則食宿都會成為問題。但在城市化浪潮的推動之下，大量農村戶口開始轉為城鎮戶口，形成了規模化、固定化的聚居人口群落。這無疑有利于集中、高效地進行戶籍管理。而城鄉兩棲老人則相對特殊，這一群體絕大部分都具有合法的城市或鄉村戶籍，也有固定的居所，然而經常往返于城市、鄉村兩地，則讓人口與戶籍之間出現了分離性。因此，在開展社保工作、對城鄉兩棲老人進行資格劃定之時，依照戶籍查訪，往往會出現無法第一時間聯系、確定目標人群的情形。一些城鄉兩棲老人雖然長期定居城鎮、取得了城鎮戶籍，卻堅持認為自身為農村居民，且頻繁返回鄉村居住，不愿接受工作人員的認定。所以，在登記、備案過程之中，也很容易出現錯記、漏記、多記、少記等情況。

（二）人口兩地流動性大、兩棲老人社保訴求差異明顯，不易進行統一的管理

需要往返城鄉兩地的生活方式，使得兩棲老人的生存、發展需求，也有別于其他年齡段群體。除了要求獲得起居、醫療、養老等基礎性保障之外，這一群體也普遍渴求得到精神層面的調劑、撫慰。而現有社保制度暫時存在不足，難以充分滿足兩棲老人的精神需求。為了緩解精神孤獨、苦悶，相當一部分兩棲老人都會傾向于返回鄉村，或選擇短期居住再折返回城，或長期定居鄉里而同時仍留有城鎮戶籍。這就增加了這一特殊群體在地域空間上的流動性。在開展社保工作，相關工作人員就很難依照現有戶籍，去對兩棲老人進行及時、有效的登記備案。出現需要多方協商、處理的問題之時，也很難在最短時間之內與兩棲老人建立聯系以了解具體情況，進而有效開展工作，這就讓統一管理的實效性大打折扣。[5]（P96）

（三）兩棲老人故土情結與城鎮化改造形成沖突，增加社保工作的推進難度

故土情結是長期留存于我國社會的一種文化意識，體現了社會成員對于本地域自然、人文的集體認同。尤其是往返于城鄉兩地的兩棲老人，對故鄉的生活方式、風俗習慣、文化傳統等，普遍都存有深厚的歸屬、依戀以及保護等情感。而城鎮化改造的快速推進，在改變鄉村物質原貌的同時，也帶來了有別于鄉村的生活、生產的觀念與方式，直接沖擊了根深蒂固的鄉土意識，令不少兩棲老人產生了焦慮、不安甚至抵觸、排斥情緒。面對同期進行的社保工作，部分城鄉兩棲老人也會受到慣性思維的影響，認為其會破壞自身相對簡單、安逸的生活方式，因此在認識上可能會帶有偏見性，并不會主動配合、支持相關工作，在一定程度上也會拖慢推進節奏、影響執行效果，令社保制度的全面落實遭遇阻力。[6]（P41）

三、處理城鄉兩棲老人社會保障難題需考慮的因素

（一）正視人口、戶籍的分離狀態，加強聯系，確保兩棲老人享有法定權益

人戶分離是城鄉兩棲老人社會活動的主要特點。因為這一群體經常往返于城鎮、鄉村兩地，依照戶籍進行走訪、咨詢、登記備案等，往往會出現人員不在戶籍所在地，或居住地與戶籍注冊地有出入等情況，這無疑給確定城鄉兩棲老人的戶籍身份、明確其社保權益范疇，帶來了一定困難。因此，在針對城鄉兩棲老人開展社保工作之時，就要靈活利用各類聯絡渠道、方式，及時與這一群體建立聯系，必要時進行實地查訪，準確獲取其當前的基本情況，了解其真實訴求，掌握其對于參與社保的看法、意見，以充分給予其應有的法定權益。[7]（P99）

（二）尊重兩棲老人的家園意識，促使兩棲老人支持社保工作

依戀故土、懷念鄉里、認同宗族，是人最為本能、真實的思緒與情感之一。城鄉兩棲老人在垂暮之年，仍要往返城鄉兩地，不時與生長之地分離，對于家園無疑更有深切的眷戀、歸依，因此也很容易在思想認識上，趨于保守、不愿接觸新事物。相關工作人員要清晰認識到城鄉兩棲老人所深具的家園意識，并應充分給予尊重，在政策、制度允許的前提之下，根據這一群體的特殊需求，合理調整參與社保的標準、執行方式，在精神層面感染城鄉兩棲老人，逐步令其理解、支持社保工作。[8]（P29）

（三）加強社保管理的法治化水平，給予兩棲老人充分的政策福利

依法行政、依法辦事是各級黨政機關始終遵守的基本原則。社會保障涉及民眾核心的生存需求、影響其權益獲取，因此必須要堅持法治化管理。城鄉兩棲老人社會能力普遍偏弱、維權意識淡薄，更容易成為被侵害的群體。所以，除了要針對城鄉兩棲老人，建立專項化的宣傳、管理機制之外，相關部門也要嚴格遵守法律法規，依法監督、約束、懲處在社保工作中出現的不當、違法行為，遏制行政權力的過度干預，令城鄉兩棲老人獲得及時、充分的政策保障與福利優惠。[9]（P103）

四、城鄉兩棲老人社會保障所面臨難題的破解之策

（一）合理區分戶籍、居住地區，建立覆蓋兩棲老人群體的社保網絡

應采用原有戶籍與居住地區分對待的管理機制，突出工作推進上的差異化、人性化。在嚴格依照戶籍進行社保資格劃定的前提下，也要本著公開、自愿、靈活的處理原則，充分給予城鄉兩棲老人相應的居住、醫療、教育、養老等合法權益，向其闡釋不同戶籍對應享受的優惠政策，引導這一群體正確看待社保工作。同時，結合城鄉兩棲老人的實際情況、需求，可以適當修改社會保險、社會福利以及社會救助等執行標準，逐步擴大對于這一群體的制度覆蓋，建立起規范、高效的保障網絡。[10]（P47）

（二）加強地方政府、社會機構聯動，給予兩棲老人及時的社保救濟

考慮到城鄉兩棲老人生活能力弱化、法律維權意識相對淡薄等情況，地方政府需要加強專項化的規劃、管理，并積極尋求與福利院、志愿團隊等第三方社會機構的合作。針對城鄉兩棲老人兩地流動性大、科學文化水平差異性明顯等特點，逐步構建起駐村指導、定期幫扶、普法宣傳等活動機制，充分發揮政府與社會機構的各自優勢，逐步加大資金、人力支持，吸引社會力量不斷參與，為這一群體提供充分、高效的救濟服務，解決其最為迫切的生存問題。

（三）推行權責清單量化機制，提高兩棲老人對社保工作的支持度

城鄉兩棲老人社會生存能力偏弱、維權意識不強，容易為社保工作開展中的違法行為制造可乘之機。因此，要在社保工作系統之中逐步推廣權責清單機制，通過權力、義務、責任的明確劃分，以量化評比的形式，具體落實到個人。需要執行嚴格、明確的獎懲機制，肯定、獎勵優秀個人與團體，集中查處一些違法、不當行為，促使城鄉兩棲老人真正了解、認可社保工作，主動宣傳、相關政策與制度，感染其他老人積極看待社會保障機制，產生良好的帶動效應。

（四）強化監督審核、舉報公示，充分保護兩棲老人合法權益

要建立專項化的監督管理機制，跟進公開審核，鼓勵公眾參與舉報，并定期進行結果公示，形成規范、嚴密的治理體系，為保障城鄉兩棲老人合法權益奠定堅實的制度基礎。充分利用廣播、電視以及互聯網絡等傳播工具，號召民眾關注城鄉兩棲老人的社保權益問題。相關部門要建立相應的主題討論、建言表達、心得分享等活動機制，及時公開社保工作的開展情況，確保民眾的知情權、參與權、表達權，促使社會大眾共同幫扶城鄉兩棲老人，有效保護這一群體。