川西北地區失地農民利益保障的困境問題與對策*

自上個世紀80年代以來，中國的城鎮化發展迅速。2017年，全國的城鎮化率上升至58.52%，我國的城鎮化發展已經進入到了一個全新的時代。城鎮化發展中面臨的最重要問題就是保障失地農民的利益，東部地區保障失地農民的補償、安置等利益方面已經形成了一套行之有效模式。然而，西部地區基礎設施建設滯后，城鄉差距較大等因素決定了在保障市里農民利益方面不能完全借鑒東部經驗。

一、概念的界定

1.川西北地區

本文中所指的川西北地區主要是指四川的西部、北部地區，這一區域多以高原或山地為主，經濟發展較為落后，可用于城鎮發展的土地有限，城鎮發展程度滯后，筆者主要選取了四川省西北部的廣元市、巴中市、南充市、甘孜州四個地區。2017年，這四個地區的城鎮化率分別是43.97%、40.54%、46.47%、30.4%，遠遠落后于全國城鎮化的平均水平。

2.失地農民利益

一個國家伴隨著工業化程度的深入，城鎮的規模也必然擴張，這也就導致大量農民的土地被征收或征用。而土地對于農民來說是安身立命之本，農民正是基于土地而享有了生存、發展和社會保障的權利，失去土地，這些權利也就不復存在。所謂失地農民利益就是指在失去土地后，農民需要尋求新的路徑來滿足自身存在與發展的客觀需求，包括物質需求也包括精神需求。

二、失地農民利益保障存在的困境

目前，全國還沒有制定統一的對集體土地的征收補償安置的法律，各地也只是依據國家法律和各項政策制定了地方性管理辦法。這就使得各地區對失地農民的利益保障表現出不同的方式和力度。川西北地區在維護、保障失地農民的利益方面還存在著方式單一、保障力度不足、欠缺公平合理等問題。

1.對失地的補償方式落后單一，農民獲得的補償有較大差距，缺乏公平性

隨著市場經濟的推進，社會利益的分配大都由市場來決定。政府在制定對失地農民的補償措施時也多以“市場經濟價值”為主導，片面追求資源利用的最大化而忽視了失地農民公平發展的價值。各地出臺的相關規定都把對失地農民的利益補償區分為“補償”和“安置”兩個部分。補償主要是針對農民的耕作地，各地政府的補償標準普遍偏低，主要遵循《土地管理法》中的規定，以該耕地被征用前三年平均產值的6-10倍來補償。青苗補助費標準普遍也較低，比如南充市明確了各區縣征收土地青苗補償，補償最高的是順慶區大春作物，為990元/畝。甘孜州對所有作物統一按照年產值的50%作為補償。政府對農民失去居住房屋而需要安置的政策則是非常優惠的，失地農民除了可以獲得對拆遷房屋的主體、室內裝修等補償外，還可以獲得安置補償。安置的方式可以是貨幣補償安置也可以政府重新安置，但無論哪種方式，政府的補償力度都是非常大的。比如，按照廣元市的征地補償標準，在主城區的失地農民，每人最高能夠獲得約25萬的安置補償費。如果由政府來統一安置，則每人可以獲得40/人建筑面積的住房和12/人建筑面積的經營性用房。但是、川西北地區地處丘陵地帶，由于耕地本來就較少，農民多將房屋修建在較高的坡地，政府征地則以平地為主，因此，在川西北的地區存在大量只失地不失房的農民，他們只能獲得針對耕地的補償，不能獲得重新安置的利益。

2.缺少規范性文件和協商機制，失地農民的社會保障利益得不到維護

川西北地區經濟發展滯后也導致了社會保障制度起步較晚、保障程度較低。對失地農民的社會保障尤其受到城鄉二元的結構模式的影響體現出城鄉間有巨大差異。近幾年，農民參保意識有很大的提高，大部分失地農民都認識到購買保險的重要性，但各地市一級政府并沒有出臺關于失地農民參與社會保險規范性法律文件，僅是在土地征收補償安置管理辦法中做出一些原則性的規定。《廣元市集體土地征收補償安置管理辦法》就規定：對需安置農業人實施戶口“農轉非”，發放安置補助費，按照“應保盡保”原則納入社會保障。但是，哪些人符合標準納入保險以及購買哪些保險，文件并沒有明確規定。相反，還制定了限制性的規定。比如，明確了指標控制原則要求國土部門下達的農轉非指標內審核，嚴禁超指標上報。而對于參保的險種農民只能被動接受，沒有參與討論制定規則的權力。地方政府缺少制定統一并行之有效的規范，在事關切身利益的社會保險安置問題上缺乏與失地農民的溝通，這也是其社會保障利益得不到維護的表現。

3.失志又失智，失地農民的可持續再就業能力缺失

維護失地農民生存與發展利益的關鍵在于解決其就業問題。川西北地區經濟發展水平較為落后，能夠為失地農民提供的就業崗位有限且城市發展更需要技能型、知識型人才，這些因素加重了失地農民在本地穩定就業難度。實際上，政府在政策層面為幫助失地農民就地可持續就業創業就業想了很多辦法。比如提供經營性用房，修建商業街集中安置失地農民就業。然而，僅是政策上的引導、支持并不能從根本上解決失地農民的就業問題。比如，很多地區政府在失地農民安置社區都修建了門面房分配給失地農民，但90%以上的家庭選擇選擇將門面出租。政府鼓勵失地農民就業的目的并未達到，究其原因，主要就是農民的“失志和失智”。“矢志”主要是指農民就業觀念落后，從主觀上也缺少自我創業就業的意識。農民是天生的勞動者，這種觀念也深入到失地農民的內心，因此，他們寧可選擇外出從事簡單的體力勞動，也不愿意提升自我能力適應社會對人才的需要。本身不具備相應技能，也就是“失智”也是一個原因。政府雖然制定相關政策為失地農民自主創業提供了條件，但卻沒有組織針對失地農民的就業培訓，失地農民本身不具備相應的知識和技能，自然難以承受社會對人才的要求。

4.生活環境利益缺失，失地農民融入城市的道路艱難

失地農民因失地而搬離故土，接受政府的重新安置，自然也要重新參與社會生產與生活，融入新的社會環境。生產方式由原來的從事農業生產活動轉變為從事服務業、小手工業等非農經營性活動。生活方式由原來的能自給自足到所有的生活資料都需要購買，不僅增加了生活支出，更加引起了心理上的不適應[1]。政府在安置失地農民時也僅是從現有利益角度出發，簡單地本著“利益置換”的原則，將失地農民重新安置即可，大部分都是將其安置在遠離市中心的城鄉結合部，這些地區缺少例如醫院、學校等基本城市配套設施，失地農民并不完全享有等同于城市居民的各項利益。失地農民名義上雖然生活在城市，但卻不能稱之為“市民”。

三、保障川西北地區失地農民利益的基本對策

農民放棄了土地的所有權利來滿足國家發展的需要，國家就應當彌補農民失地的損失。川西北地區本身發展程度滯后發達地區，失地農民利益受損問題尤其嚴重，究其原因，就是失地農民利益與政府保障措施的不對等。

1.確立安置、補償與社會保障相結合的利益整合機制

市場經濟體制下，“利益原則”一方面是推動市場向前發展的激勵機制，另一方面也帶來了利益分配不公等問題，各利益主體維護既得利益和期待利益也必將產生分歧，社會效率與社會公平的價值沖突突出。整合各方利益，保證各失地農民失地利益實現的公平性對維護社會和諧、發展具有積極意義。筆者的構想是建立“安置+補償+社會保障”的利益整合模式。在這一模式中靈活處理，將安置、補償與社會保障相結合。實質上，土地對于農民最重要的就是承載著社會保障的利益，經過走訪調研，筆者發現失地農民的參保意識十分強烈，尤其對于只失地不失房的農民，相對于直接獲得的貨幣補償，他們更擔心自己的養老問題和醫療問題。在“安置+補償+社會保障”的模式下，根據具體情況，充分整合各利益群體的要求，靈活確立安置、補償、社會保障補償的比例。

2.確立商業主體的參與，逐步形成“城鄉一體化”的社會保障機制

我國長期存在的“城鄉二元結構體制”是社會保體系不健全的根本性原因，逐步確立“城鄉一體化”的社會保障機制是解決川西北地區失地農民社會保障利益的唯一途徑。確立這一保障機制關鍵就是取消對“農轉非”的比例限制，將失地農民全部納入城鎮社會保障體系并逐步擴大失地農民可以參保的保險項目。然而，川西北地區經濟發展較為落后，只依靠政府財政收入很難承擔如此龐大的支出，可以以有選擇的將企業納入社會保障機制以減輕政府的壓力。目前，政府征收農村集體用地主要是基礎設施建設和城市商業發展的需要，對于土地被征收用于基礎設施建設的失地農民由政府、個人來負擔，而土地被用于城市商業發展需要的，則可以由政府、企業、個人來負擔。企業參與保障失地農民社會保險的，必須充分保障企業與失地農民雙方的利益，必要的時候可以舉行三方參與的聽證會，公平公開聽取各方意見，保障各方權益。

3.確立可持續的就業保障機制

現有的對失地農民的補償方式暫時解決了失地農民的生活問題，但其長期的可持續生產能力的獲得卻難以維持，[2]確立可持續的就業保障機制是解決失地農民就業的主要手段。川西北地區經濟普遍欠發達，如果以現有的市場資源很難容納龐大數量的失地農民。因此，促進失地農民就業的關鍵還是發展本地產業，同時根據勞動力市場的需求有針對性的培養失地農民的相關能力。政府應當充分利用地區資源優勢，發展體現地方優勢的產業，積極引入企業投資，而政府則應當承擔起“領導者”的角色，代表農民與企業商談、確立制度以保障失地農民的就業利益。川西北的幾個城市都擁有豐富的旅游資源。近幾年，旅游行業發展迅速，相較于其他產業，旅游業對從業者的素質要求并不高，且具有較強的吸納農村剩余勞動力的優勢，在川西北地區發展地方旅游經濟不失為一條幫助失地農民就業的絕佳路徑。

4.建立“就地城鎮化”的安置模式

隨著城鎮化的進一步深入發展，失地農民城市適應性的問題越發凸顯[3]。過去，大多地區的城鎮化主要是以農民遷徙到城市為主要方式。面對城市，失地農民往往存在著難以實現職業期待、難以適應城市生活、生活價值出現混亂[4]。“就地城鎮化”則區別于傳統的對失地農民的安置方式，盡量做到不移動或者在原住地一定空間半徑內移動，依托現已形成的村落和城鎮就地就近地實現失地農民非農就業和市民化的成長化模式[5]。這樣的安置方式能夠充分避免區位劣勢，挖掘本地區的資源優勢，川西北地區缺少城市發展的土地資源，城市擴張的有較大的障礙，而旅游資源豐富，從事第三產業的人數比例較高，在村鎮發展旅游業進而帶動小城鎮的發展擴大就有了可能性。依托鄉鎮企業發展能夠解決失地農民的就業問題的同時使得失地農民免于適應新的城市環境，能夠從根本上解決失地農民的城市適應問題。