促進我國農業現代化發展的財政支農政策研究

一、引言

習近平總書記在2018年中央農村工作會議中明確提出發展現代農業的重要性。進入經濟新常態以來，增加農民收入、提高農業生產效率和促進農業經濟可持續發展成為我國農業現代化發展的終極目標?，F代農業是在市場經濟下具備現代科技水平的農業形態，要求生產過程機械化、經營管理集約化以及從事農業勞動者職業化。我國作為農業大國，農業不僅是社會經濟發展的基礎，還為我國工業化的進一步發展提供充足的原材料和勞動力資源。然而，在國內外農產品市場深度融合的背景下，我國農業部門的盈利水平長期處于偏低狀態，這在很大程度上影響國民經濟的有序運行。由于農業生產具有季節性，農產品的需求彈性小且供給彈性大，導致我國農業投資周期長、投資效益滯后。財政政策是國家治理的基礎和支柱，具有影響范圍廣、政策時滯短和效果直接等優勢，在國民經濟發展的過程中發揮重要的政策引導和資金扶持作用。因此，從我國農業自身特點、農業在國民經濟中的基礎地位以及外部環境等因素來看，為實現我國農業現代化發展的終極目標，各級政府仍需持續加強對現代農業發展的資金投入。

二、現階段財政支農政策促進農業現代化發展的成效

近年來，隨著農業供給側改革的不斷深化，財政支農政策經過數次調整逐步形成較為完整的政策體系。各級政府針對“三農”的資金投入持續增加，出臺多項強農惠農政策，我國的農業現代化建設取得較為顯著的成績。

（一）農村脫貧和基礎設施建設取得顯著成效

對于貧困地區的減貧增收，政府財政支農資金始終發揮著重要作用。為改善我國貧困地區的生產生活條件，決勝脫貧攻堅戰于2015年在全國范圍內展開，各級政府全面推進精準扶貧、脫貧工作。中央財政逐漸形成以專項扶貧、教育扶貧和改善民生為核心的財政扶貧開發政策體系，設立包括財政扶貧資金和國債資金在內的專項扶貧資金，以扶持貧困地區的農業經濟發展。其中，省級以上財政專項扶貧資金規模于2016年首次突破千億，并在2017年超過1400億元，至2018年，省級以上專項扶貧資金累計超過2800億元。同時，財政部于2015年印發《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，改革專項扶貧資金績效管理機制。將大部分財政專項扶貧資金的審批權下放至縣級，確定重點扶貧項目并安排相關涉農資金。十二五以來，我國財政扶貧開發的政策體系逐步形成，中央財政持續加大對農村的扶貧資金投入力度，農村精準扶貧成效突出：累計脫貧人口達5564萬，全國貧困發生率降至4.5%，貧困地區農村居民人均收入年增長10.7%，為實現全面小康奠定堅實基礎。

完善農業基礎設施建設是加快現代農業發展的重要任務和根本保證，部分地區落后的農業基礎設施嚴重制約當地農業和農村經濟的持續發展。十二五以來，我國各級政府通過財政補貼等方式不斷加大對農村基礎設施的財力投入。中央財政累計投入58.5億元用于支持高標準農田和水利等設施建設，在10余個省份先后設立農業綜合開發高標準農田創新試點。我國的農業基礎設施條件現已得到全面改善，于2017年實現在十三五規劃中設定的新增1億畝高效節水灌溉目標，農田水利現代化水平得到顯著提高；單位耕地面積種植業增加值同比增長6.57%，農業綜合生產能力得到極大提高，推動農村常駐居民人均可支配收入同比增長8.24%，為農業產業結構優化奠定物質基礎。

（二）農業科技水平和農業信息化程度得到提高

農業科技進步和農業信息化的應用及推廣在我國農業現代化發展的進程中發揮著不可替代的作用。在我國財政支農政策的引導下，科技部持續加大對農業基礎科學及相關課題的研究投入，農業科技研究成果豐碩。近年來，中央財政累計投入19.4億元農科院科技創新項目專項資金，年均投入25億元用于鄉鎮農業科技的推廣，超過2500個縣得到財政資金用以扶持農業科技的應用及推廣。同時，農業科技的開發與推廣得到大型農場和農業龍頭企業等新型農業經營主體的重視，我國農業科技進步貢獻率呈現穩步上升。以農業現代化水平較為落后的貴州省為例：在十二五期間，貴州省通過持續加大財政資金投入力度，支持農業技術的改進和農民的職業化培訓，目前該省的農業科技進步貢獻率已從42%增長至58.5%，基層農技推廣體系逐步形成，為該地區農業增產和農民增收提供強大的內在動力。

農業信息化是實現我國傳統農業向現代農業轉變的根本途徑。目前，我國已逐步形成由政府、科研機構和農業龍頭企業三分合力推進農業信息化的格局，并取得階段性成效。首先，農業信息技術在東部地區的農業生產中得到廣泛應用，有效促進農業生產環節的智能化控制、精準化運行和科學化管理。同時，農業生產精準化和自動化成為現階段我國農業產業升級的主要模式，多省份設立農業信息技術應用示范區，推進農業信息工程項目，農業信息服務覆蓋率得到明顯提升。截至2017年，我國農村互聯網普及率已上升至35.4%，網絡零售交易額達12448.8億元。可見，我國農業信息化在財政支農的政策引導下得到有效推進，信息技術在農業生產、經營和服務等領域的應用得到廣泛普及，對現代農業發展的支撐作用日益凸顯。

（三）農業機械化和農業產業化水平得到提升

在農業耕地面積和農業勞動力基本保持不變的情況下，提高農業機械化水平是實施我國農業現代化的重要支撐。近年來，各級政府通過加大農業機械購置補貼的方式有效提升我國農業的機械化生產水平。2017年，中央財政投入農機購置補貼資金達186億元，扶持159萬農戶購置機械化農具187萬臺，全國農機總動力達11.2億千瓦，較十一五提高20.4%。目前，我國農機裝備產業保持較快的發展態勢，規模以上農機工業企業數量超過2500，農作物耕種收綜合機械化率超過68%，主要經濟作物機械化水平得到實質性提高，耕種收綜合機械化水平得以持續提升。

農業產業化經營是轉變農業經濟增長方式、提高農業生產效率和增加農民收入水平的有效途徑。以河北省為例。2018年，廣西省財政廳安排25000億元農業產業化專項資金，采用增信基金、貸款貼息等方式對農業產業化重點項目和現代特色農業示范項目均予以資金扶持。通過財政支農政策的大力扶持，廣西地區農業經濟呈現出高效設施規?？焖贁U大、產業特色加快形成、裝備水平明顯提高及產業效益顯著提升等特點，規模以上農業產業化龍頭企業發展到 6248家。通過推行農業產業化政策，該地區龍頭企業達目前已有1487家，形成林木、畜牧和中藥材等優勢產業集群，特色農產品產量居全國首位；地區的農民收入水平得到穩步提高，農村地區的社會福利水平得以有效改善，農村養老保險和醫療保險覆蓋率超過90%。財政支農政策有效促進了規模化生產和農業產業化經營，發揮了帶動農業增效、農民增收的積極作用。

三、財政支農政策促進我國農業現代化發展存在的問題

在農業現代化發展的進程中，我國全面貫徹落實各項財政支農政策，不斷加大財政支農力度，創新財政支農工作方法，提高了農業現代化水平。但在各項財政支農的政策的實施過程中，仍存在財政資金投入總量不足、資金結構不合理及資金使用效率低等現實問題。

（一）促進農業現代化發展的財政資金投入不足

我國于2013年施行的《農業法》規定：逐步提高農業投入的總體水平，中央和縣級以上地方財政每年對農業領域的總投入應高于其財政經常性收入的增長幅度。然而，我國財政支農資金的供需矛盾仍長期存在，突出表現為財政支農資金的總量偏小、投入資金的增速滯后且不穩定，難以滿足經濟新常態下我國現代農業發展對資金的巨大需求。盡管財政支農資金的絕對額呈現逐年增長，但其增長幅度與我國現代農業的發展速度并不匹配。財政支農資金占財政總額比重僅為13%，與農業現代化水平較高的國家存在較大差距。隨著經濟的發展，我國對農業投資的比重逐漸小于農業總產值占國民經濟總產值的比重。2015年，全國財政支農支出總額為17380.49億元，我國第一產業增加值占GDP比重僅為9%，占農業增加值比重為28.65%，與農業在我國國民經濟中的基礎性地位不符。從我國現階段財政支農資金的增長趨勢來看，較為穩健的資金投入增長機制尚未形成，支農資金總額仍然有限。由此可見，在傳統農業向現代農業轉型過程中，我國財政支農用于支持現代農業發展的資金缺口長期存在，在一定程度上削弱財政支農的政策效力，制約我國農業再生產的擴張能力，不利于農民的增產增收，抑制我國農業現代化發展進程。

（二）支持農業現代化發展的支出結構亟須調整

財政支農資金結構是指各項支農項目占總支農資金的比重及各項目之間的比例關系，能夠直接反映某一時期國家在農業發展的政策方向和扶持重點?，F階段，我國財政支農資金結構不合理的突出表現在于財政支農資金雖逐年增長，但對農業科技推廣、農業市場信息化服務、農村現代物流、農產品標準化生產和農產品質量安全等方面的資金投入仍十分有限。以農業科技支出為例，2016年財政部用于農業科技成果轉換、高產創建和基礎農業技術推廣的資金僅占“三農”經費的0.64%，導致我國農業科技成果豐碩但科研成果轉化率低。此外，支農資金結構不合理還表現為針對農村服務型產業的補貼力度較小、對農業新型業態領域缺乏專項扶持資金，與美國和日本等發達國家差距較大。隨著涉農部門機構人員的膨脹，用于我國農業單位人員和機構的日常運轉經費嚴重擠占了用于扶持重點領域的財政資金。從短期來看，這種支農資金結構雖然能促進農業生產總量的提高和農民收入的增加，但無法從根本上解決我國農業現代化的發展困境。

（三）扶持農業現代化的財政資金效果有待改善

財政支農資金普遍使用低效是制約財政支農政策促進農業現代化發展的重要原因。近年來，隨著各級政府持續加大對“三農”的補貼力度，用于扶持農業現代化發展的資金投入不斷增加。但在財政支農資金使用和管理的過程中，由于涉農資金來源范圍廣、支農資金撥付手續繁瑣以及資金滯留時間長等原因，導致財政支農資金效益低，難以有效發揮財政資源的經濟效益。由于我國目前尚未形成健全的支農資金管理運行機制，因此資金管理運行機制不健全、資金監管工作不到位等現象仍普遍存在。尤其是財政支農在項目安排和資金使用方面存在交叉、重疊及脫節等違規現象，嚴重影響支農資金的安全運行和高效使用。具體表現為財政支農資金投入重點不突出和精準度不高。受我國現行財政體制約束，財政支農資金的使用分割于多個部門，資金整合難度大。同時，財政支農資金分配多頭管理、重復申報、資金挪用及資金擠占等現象普遍存在。以農業補貼為例，補貼資金從政策下達到落實需經歷繁瑣的程序；同時，補貼名目和管理部門繁多，項目重疊、職能交叉的現象層出不窮，造成財政支農資金使用低效。這種問題的長期存在既不利于提高行政效率，也不利于財政支農資金規模效應的發揮，嚴重削弱財政補貼對現代農業發展的杠桿效應。

四、優化財政支農促進農業現代化發展的政策建議

目前，我國的農業現代化發展已進入由傳統農業向現代農業轉型的關鍵時期，建立多元資金供給機制、優化財政支農支出結構和發揮財政支農資金效益成為我國現階段財政支農政策改革的主要方向。

（一）擴大財政支農投入規模，建立多元資金供給機制

建立高效穩定的支農資金增長機制是我國農業現代化發展的前提和保障。由于現階段我國財政支農投入的相對水平與發達國家仍存在一定差距，財政支農總額占總財政支出比重未出現明顯上升。因此，持續擴大財政支農規模仍是我國支農政策改革的首要之義。首先，應全面落實財政支農各項支出的預算安排，切實保證財政支農資金的穩定增長。在增加支農資金總量的基礎上，優化資金存量、把資金增量向新型生產經營主體傾斜，充分發揮財政資金對農業現代化發展的杠桿效應。其次，拓展現代農業開發籌資渠道，綜合運用財政貼息、財政補助、農業發展基金和政策性金融等方式增加資金投入，引導金融資本等社會各方資金參與到現代農業發展中。明確農業政策性機構的職能，在農業產業化龍頭企業、農業科技推廣和農業信息化建設等項目中納入貸款業務。同時，鼓勵社會投資者利用外資和證券市場籌集農業發展資金，形成多層次、多渠道和多形式的支農資金投入體系，增加農業綜合開發資金的供給總量。

（二）優化財政支農支出結構，突出現代農業發展重點

合理調整財政支農資金的投入方向，積極引導資金流向農業現代化扶持的重點領域。圍繞現階段我國農業現代化發展的重點領域，發揮財政支農政策在農業轉型發展中的導向作用，逐步完善我國現代農業產業體系。首先，持續加大對農村交通、電網及中小型水利等農村基礎設施的投資，鼓勵現代農業園區的開發；構建我國農業現代化教育培訓體系，培養高技能和高素質的農業勞動力，推廣和普及農業新技術；加快促進農業產業融合，扶持發展特色農業和農業新型業態，積極培養新型農業經營主體，鼓勵創新農業經營方式。其次，繼續推進我國涉農事業單位改革，精簡行政人員，逐步整合涉農部門的行政事業經費，縮減涉農部門用于機構和人員的日常運行支出，避免支農資金的行政性浪費。同時，將財政支農資金集中投入于主要農產品的有效供給、農產品質量安全及重大農業科技創新和科研成果的普及、推廣及應用等重點領域。

（三）深化財政支農管理制度，提高財政支農資金效益

在財政支農資金使用過程中，管理體制和機制掣肘是造成財政支農資金低效的主要原因，因財政專項資金的規模日益擴大滋生資金管理問題日益嚴重。因此，針對目前我國財政支農政策促進農業現代化所存在的現實問題，應積極推動財政支農資金管理體制改革和制度創新，建立支出責任約束機制和內部監督機制，改變涉農財政資金多頭管理的現狀。首先，對支出范圍相近的項目資金進行整合，以解決因項目設置過度導致的使用績效下降問題；加強財政支農支出的統籌安排，突出財政對涉農資金的整合功能。其次，完善財政支農項目監督制度和財政資金分配管理制度，對涉農專項資金的使用采用全過程監督，強化專家評審機制，實現資金預算、執行和監督的相互制約。同時，健全財政支農資金績效評價機制。將績效理念貫穿財政預算管理的全過程，在預算執行環節實施追蹤反饋，提高資金績效評價工作的專業性。并根據具體項目確定考核評比指標，對財政支農資金使用不當或違法違規行為進行嚴厲處罰。

綜上所述，我國的財政支農政策體制改革應圍繞現代農業發展的重點領域，建立穩定的資金增長機制、優化支出結構、集聚財政資源并提高資金使用效益，發揮涉農資金對農業現代化發展的杠桿效應。實現財政資金使用效益的優化循環，最大限度地發揮財政支農政策對我國現代農業發展的引導作用，促進我國農業規模化、機械化和產業化發展。