市場主導下農村城鎮化的實現路徑探析

◎韓 梅

前言

2018年2月，河南省常住人口城鎮化率首次突破50%，但50.6%的城鎮化率與58.52%的2017年全國平均水平相比仍大幅滯后。究其原因，在于河南省的新型城鎮化在政府主導下容易形成資本和土地密集型的城市自我現代化，過于強調大城市的發展而忽略了小城鎮的建設，如鄭州市的城鎮化率達到72%遠高于河南省的平均水平，而黃淮四市由于第二、三產業不發達，導致城鎮化的發展動力缺失，因而河南省城鎮化的空間格局在整體上處于失衡狀態。按照“十三五”規劃，到2020年河南省常住人口城鎮化率要達到56%，這就需要城鎮化率每年至少要提高1.9%，而每一個百分點意味著百萬以上量級的農業人口轉移以及大規模的資金投入。因此，必須讓資源集聚成為個人和企業的自覺行為，使城鎮化成為農村社區、鄉鎮企業和農戶家庭主導下的誘致性制度變遷，汲取過去政府全面主導農村城鎮化的經驗教訓，以有效規避和化解各種矛盾。

一、政府主導設計城鎮化路徑的負效應

我國城鎮化進程受多種因素的影響，在彼此互動過程中不自覺地形成了城鎮化演進的“路徑依賴”，即由于受到傳統計劃經濟體制的影響，地方政府過于干預經濟的發展而忽視了公共服務的完善，從而產生了政府“越位”與“缺位”并存的現象，使得我國城鎮建成區面積遠遠超過了城鎮吸納人口的增速，城鎮化和工業化發展處于異步狀態。從河南省城鎮化的發展歷程來看，改革開放之前河南省實行計劃經濟體制，城鎮化路徑完全由政府控制，而在改革開放之后雖然城鎮化政策有所調整，但政府一直對城鎮化存在著強烈的干預意識，并習慣于從政府的角度去“安排”和“計劃”城鎮化路徑，忽略了對城鎮化本身的規律性特別是內在動力機制的研究。因此，市場在資源有效配置中的主導作用被抑制，對城鎮化的發展質量有著較為明顯的負面影響，在很大程度上背離了政府提供公共服務和公共產品的職能定位，導致城鎮蔓延甚至出現了“空城”現象，對GDP 增長的追求使其成為實際上的“城市經營者”，負面影響和消極作用正不斷開始顯現。

二、農村城鎮化的“體制轉型”

黨的十九屆三中全會指出：“必須堅持社會主義市場經濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用。”這就要求行政力量應回歸其本位，將自身定位于宏觀調控職能，而將更多的資源配置權力交給市場。厲以寧教授指出，中國的城鎮化實際上體現出雙重轉型的特征，表現為“發展轉型”和“體制轉型”并存，其中“體制轉型”意指要由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，由于城鎮化本質上是一種資源流動、集聚進而形成合力的過程，且其中生產要素、人口、產業和社會資本是最重要的變量。因此，建立以市場為主導的新型城鎮化發展模式，以市場機制來引導城鎮化的發展方向，可以實現規避社會風險、降低政策失靈幾率的效用，政府由主導者轉變為引導者，從而形成行政成本與社會效益的最佳結合。目前，河南省農村城鎮化已開始進入攻堅階段，市場經濟體制框架也已基本構建，政府應盡快調整對城鎮化的干預方式，明確市場主導與政府干預之間的合理邊界。

三、市場主導下農村城鎮化的實現路徑

1.推動產業結構轉型升級。工業化是城鎮化的基本動因和決定性因素，城鎮化是工業化的產物，因而城鎮化發展離不開產業的推動作用。但是，當前河南省的很多市縣級政府在招商引資過程中，不惜以降低工業用地價格的方式來提高競爭力，且多以資源開發型企業的引入為主，由于企業利潤水平較低產生的稅收也相應較少，有限的財政收入難以支撐起城鎮的公共設施建設和社會服務保障，從而導致半城鎮化的形成，類似于日本和韓國在工業化初期的農村城鎮化形態。

河南省縣域面積約占全省面積的90%，經濟總量則占全省的50%以上，因而河南省應選擇縣城作為“支點”，以培育現代中小城市和小城鎮，在市場主導下推動民間資本以獨資、合資、聯辦等形式參與小城鎮建設，因地制宜地制定產業布局規劃，通過發展非農產業以帶動資金及技術等各種要素向城鎮聚集。雖然企業“制造”城鎮偏離了追求利益最大化的目標，但是可以通過城鎮化建設獲取政府扶持和銀行貸款將企業的主導產業做大做強。如有著“中國金鎮”之稱的三門峽市豫靈鎮，按照“產業鏈式延伸，資源循環利用”的發展模式，把新型城鎮化作為加快產業結構轉型升級的重要抓手，2017年累計吸引投資130 億元，建成17 個工業企業重點項目，從而以工業園區為平臺實現了以工促農、以工興鎮。但應注意的是，在市場主導下的農村城鎮化應極力避免“拉美陷阱”的出現，亦即在城鎮就業不充分的前提下，不應實施大規模的土地兼并使得農村勞動力大量涌入城鎮，進而淪為城鎮貧困人口產生嚴重的社會問題。

2.促進農業人口就近轉移。農村城鎮化是一種農民身份轉變的過程，只有農村人口順利完成“農民→農民工→市民”的兩級跨越，才能真正實現人口的城鎮化，而勞動力集聚與城鎮化發展并非始終是互促共進的關系，如果小城鎮的產業發展尚不需要太多的勞動力，則大規模的人口集聚勢必會給城鎮化發展帶來巨大的壓力。同時，受城市競爭壓力、家庭社會關系以及家鄉土地資源等多重因素的影響，大中城市農村勞動力回流的跡象開始顯現，以2013-2015年間人口回流傾向較為明顯的洛陽市為例，其人口凈流出規模從2013年的31 萬人下降到2014年的28 萬人，2015年又進一步下降到26 萬人。

新型城鎮化以農業人口就地市民化為主要內容，產業推動型的就近城鎮化成為一種重要的人口轉移途徑。因此，應強化市場的主導作用以推進產業發展和人口集聚之間形成良性的互動關系，一方面要大力發展地域性強的特色農業及上下游產業，如農產品加工業和農業機械制造業等，從而構建產、供、儲、銷、運于一體的農業產業經營模式，積極引導農村剩余勞動力就近轉移；另一方面要推進批發、零售和餐飲等二、三產業的發展，由于這些行業對勞動力的年齡、性別、受教育程度和工作經驗等均要求不高，因而不僅能為當地農村勞動力提供充足的就業機會，也便于實現村莊和農戶家庭的“一步到位”式的整體轉移。

3.吸引民營資本參與以破解城鎮化資金難題。農村城鎮化帶來的要素稟賦的提升、農業現代化和農村工業化的發展、基礎設施與公共服務的完善均意味著巨大的資金需求，因而城鎮化發展質量與資金供給之間呈現出顯著的正相關關系。河南省也曾嘗試對部分小城鎮進行分稅制改革試點，但最終效果并不理想，由于缺乏充足的資金保障，有些小城鎮甚至連維持正常運轉都比較困難。同時，即使資金充足但這種自上而下的供給方式和自下而上的需求之間缺乏銜接和溝通，投資主體和受益主體的取向并不一致，最終基礎設施建設的短缺和冗余問題并存，存在著較大的系統性風險。隨著市場經濟的發展深化，民營資本的實力也在不斷壯大，兼之PPP模式面臨著制度缺陷和契約精神缺失等問題，因而民營資本參與市政基礎設施投資和運營，成為解決城鎮化資金來源的主要方式。

在市場主導模式下，農民集中居住區內的基礎設施建設費用由民營資本負責，而集中居住區以外的公共設施由政府負責配套，在項目建成之后民營資本將部分用地指標就近落地轉化為集體經營性建設用地，在推動當地產業發展的同時，拓寬了農民的就業途徑，同時也獲取了合理的投資回報。比較而言，民營資本驅動下資源配置和融合的效果更佳，因為一方面可以通過科學規劃來提高城鎮化建設質量，另一方面通過投資產業促進城鎮的經濟增長。鑒于河南省在這方面的實踐經驗欠缺，可以借鑒“中國農民第一城”溫州市蒼南縣龍港鎮的建設經驗，該鎮是由當地的農民企業家自己出資建造，而溫州市政府只負責在政策上予以支持和引導，通過政府調整相應的行政建制以及民營資本的科學建設規劃，在短短的幾年時間龍港鎮就完成了從“農民城→產業城→小城鎮”的“三級跳”，擁有了“中國印刷城”和“中國禮品城”等“國”字號金名片。

結束語

雖然河南省在著力提升農村城鎮化的發展速度，但由于城鎮對外輻射能力偏弱以及內部空間布局失衡等問題的存在，極大地影響了農村城鎮化的發展質量。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了城鎮化建設必須遵循的七大基本原則，其中“市場主導、政府引導”為其中之一。因此，河南省的農村城鎮化建設應通過市場的手段來調配土地、資本和產業等要素資源，但根據國外的經驗完全的市場化也未必符合未來的城鎮化發展，需要政府在宏觀層面進行適度引導，進而打造“市場主導，政府引導，企業管理，一體推進”的城鎮化通路。