農村低保策略性執行現狀分析與應對*

◎于書偉

農村最低生活保障制度（簡稱“農村低保”）是國家運用再分配手段，為保障農村貧困人口維持基本生活而建立的一項社會救濟制度。該制度是當前國家扶貧攻堅戰略的重要組成部分，在維護農村貧困人口發展權、生存權等方面發揮著重要作用。近年來，鄉村基層組織基于各種原因對低保實行了策略性執行行為，偏離了政策的目標和價值，引發了諸多不利后果。本文試圖通過鄉村治理的視角對此種行為進行分析并提出應對建議。

一、農村低保政策的執行現狀

（一）農村低保分配對象

一般地，農村低保在實際分配執行中的對象分為三類。

1.貧困戶。由于低保政策的剛性存在，在低保名額分配中首先必須考慮到貧困戶。這是政策的基本要求和以后上級的檢查工作需要，這種考慮也是防止出現村內多數人的不滿。因此村組織將部分低保名額首先分配給了貧困戶。

2.“關系戶”。“關系戶”就是利用關系資源獲得低保的農戶，占到農戶的10%以上。“關系戶”又可以分為兩類，一類是村莊內部的村民，這類村民與村組干部有人情、親情等內生性關系，村組干部一方面礙于情面，進行分配。另一方面這些“關系戶”平時比較支持村組干部的工作，因此要分出部分名額換取“關系戶”對工作的支持。另一類就是外部關系的農戶，他們通過與上級管理部門“做工作”、“打招呼”，使用權力性關系對下級部門施壓，村干部必須得考慮這些關系戶，況且跑項目、要資源還得依靠他們。

3.“維穩戶”。所謂“維穩戶”，主要是通過上訪、鬧事等抗爭性行為獲得利益的農戶，這類農戶多是村里的“釘子戶”，他們熟悉政策、性格堅毅，而且通過上訪表達表達自己的困難，通常情況下都可以獲得經濟救助，而且沒有任何的懲罰，且上訪越頻繁獲得的經濟利益就越多，這成為了上訪的動力，對于缺少關系資源的農民，上訪就是謀取低保資源的一種手段。某些農民經濟條件轉好后，仍然享受低保待遇，低保資源就成為“息訪”和維穩的重要方式。

（二）策略性執行已成為農村低保分配中的常態

通過農村低保的實際分配對象和結果來看，執行者對政策的執行采取了既不是完全的變通也不是完全的異化的執行行為，總體運用上既超越了政策的原則性，又有對實際情況執行的靈活性，且超出了政策正常變通的彈性空間，這種執行行為本文稱之為“策略性執行”。策略性執行有其現實原因。一是在村莊治理資源不足的當下，農村社會救助資源被村莊中異化的力量所汲取。表現為部分村民通過各種“正式”與“非正式”的關系方式來爭取這一救助性資源。二是鄉村組織為應對各種原因帶來的治理壓力迫使鄉村兩級將低保納入治理資源之中，低保分配的非正規、地方性秩序開始生成，并逐漸成為“合法”的地方規范和治理的常態手段。因此，在基層治理資源不足的情況下，農村低保策略性執行就必然產生和現實性地存在著。

二、農村低保策略性執行后果分析

農村低保政策在實際中的策略性執行違背了政策制定者的初衷和政策的價值倫理功能，給鄉村治理帶來諸多不利后果。

（一）加劇了鄉村治理異化

低保政策的策略性執行是基層組織一種消極作為的體現。執行者利用政策性資源滿足了“釘子戶”“關系戶”等個體的利益訴求時，實質上偏離了政策的價值和功能，加劇了鄉村治理的異化。異化的治理模式和秩序維持策略不利于基層社會的良性運轉，并且由于少數群體對外部資源的分割，形成了一種資源耗散結構［1］。眾多農村的“釘子戶”、“上訪戶”等機會主義者與其他力量一起，分割了國家輸入鄉村的資源，造成了資源的消耗速度加劇，耗散了低保資源應有的功能。低保資源的耗散模式不斷延伸、擴大，輻射到其他扶貧項目和政策中，使得原有的政策目標消散，功能逐漸弱化。而消極作為的基層政權在逃避村莊矛盾的同時，已經脫離了農民群體和國家治理架構，大多數普通農民失去了話語權，國家治理與基層治理脫節，也由此出現諸多的政策異化、策略性執行的情況。而國家政策引導功能、分配功能和價值導向弱化，農民容易對政策失去信心，使得政策運行的鄉村社會基礎缺失，進一步導致的就是基層治理的失序和對治理“初心”的異化。

（二）導致鄉村出現了新的政策執行機制

農村低保的實際運行及變通折射的是基層落實政策的實際現狀，當政策與當前鄉村社會對接時，政策即刻融入到鄉村的分利框架中，原有的功能、目標與價值轉化為鄉村內生的規范和秩序，基層社會基礎及治理模式形塑出了新的政策執行機制，大量的政策資源在這個機制作用下被轉移和消耗。這種轉移和消耗瓦解了國家政策對基層民眾的關懷而帶來的普惠性。低保政策之所以在鄉村社會執行過程中出現“策略性執行”，還與鄉鎮基層政府政策執行能力不足，必須依靠村級組織落實政策有關。這使得村級組織把大量的外部資源轉化為治理資源，并根據治理需要對公共政策運行進行了選擇性執行。

（三）解構了村莊的集體意識

低保政策的策略性執行在滿足了“釘子戶”“上訪戶”的利益訴求時，卻也遮蔽了多數普通村民的利益訴求。普通農民成為“沉默的多數”。村莊中一般農民講究面子、顧及關系、享受生活，不愿意參與“釘子戶”“上訪戶”的行為中，同時也不愿意“得罪人”，害怕影響自己的穩定生活。很多村民認為，低保是國家的錢又不是自己的，誰得到是本事，只要不妨礙自己都不是事。這種由基層治理弱化帶來的資源治理化運用，使得資源分配的公平性喪失，普通村民變得冷漠、自我，村莊公共觀念消失，集體意識弱化。這種弱化又加劇了村莊中的公平正義觀也隨之弱化消失。隨之而來的是個人欲望不斷膨脹，個體利益不斷超越村莊社會之上，以往的村莊集體轉變為“落單”的農民，村莊共同體進一步解體。村莊共同體的不斷解體將最終導致村莊公共治理格局難以存在。這種局面又進一步造成鄉村治理的困境，扭曲著各種政策的執行。

三、對農村低保政策策略化執行的應對

（一）完善農村低保執行細則

隨著國家總體性政策的規范和完善，農村社會保障水平不斷提升，國家需要進一步建立健全低保制度以及相關配套政策，加強對政策執行者的剛性約束。一是要設置低保退出機制，明確接受救助的期限，以防止出現“終身享受”低保的現象。二是要科學設置低保的保障標準。建議各地方政府依據地方農民生產生活實際來測度、確立適當的低保標準線，［2］同時要考慮困難群體的類型及家庭結構，標準制定突出差異化。三是要建立信息申報真實性的保證制度。主要是加強對農村低保申報材料的審核力度，采取抽查等方式進行核對，確保申報信息的真實有效，逐步清理“關系保”、“維穩保”。四是要要對低保、五保、孤兒救助等不同的救助機制進行整合，形成以貧困對象為主體的救助資源集聚體系，提高救助的水平。

（二）健全農村低保執行、監督機制

一是要發揮好農村黨支部的領導核心作用，建立科學合理的干部考核體系，以提升農村“兩委”的治理意識、責任和治理積極性，提高政策資源利用效能，進而提升黨支部的權威。二是要完善基層組織的治理機制，尤其是進一步完善政策執行的機制，讓基層組織科學執行政策，消除低保等救助資源的策略性執行，使得低保政策能夠在基層規范運行，充分發揮引導、控制和分配功能。三是要增強農民的責任意識和參與動力。要吸納村莊中的非貧困戶力量參與資源的分配，對村級組織進行監督，把低保救助性資源分配變成農民集體的事，通過集體的力量來抑制機會主義者，提高低保資源的供給效能。通過提高村民的參與度，可促進鄉村治理中的自治、法治和德治相結合，實現鄉村善治。

（三）加強農村社會組織建設，重塑農村低保實踐的價值基礎

隨著鄉村社會的巨變，農村的原子化、市場倫理、個人主義等都使得村莊基礎結構和農民價值基礎發生巨變，低保政策普惠性在執行中缺少基礎載體。因此，應加強農村社會組織建設。一是通過社會組織建設重塑鄉村公共文化。推動老年人協會、文藝協會、農業互助組織等村民組織建設，可以發揮社會組織在整合資源、凝聚個體中的積極作用。人們通過參與公共社會組織，可以把個人主義控制在一個合理的范圍之內，進而形成合作意識和新集體主義精神。［3］二是通過村民的集體活動重構村民的集體精神和公共生活。村民的集體活動能強化農民之間的價值和倫理關聯，培育農民的公平正義觀，實現個人權利與村莊社會責任之間的平衡，樹立對“貧困”的正確認知，增強幫扶意識和救助意識，讓低保資源能夠切實救助真正貧困的農戶。三是要農村借助社會組織的發展，積極弘揚社會主義核心價值觀。通過價值觀的引領樹起村莊公有的道德信仰和倫理規范，促進村莊共同行為的形成，實現村莊的良性治理。這樣低保及相關政策的實踐才有堅實的農民基礎，才能達到理想的政策實行效果。