城鄉融合視角下宅基地流轉范圍的改革路徑研究*

◎杜宇能 徐友諒

一、引言

城鄉發展依舊不平衡是新時代我國社會主要矛盾的重要方面，因此促進城鄉融合發展，實現鄉村振興是未來我國改革發展的重點方向。為了實現城鄉融合、鄉村振興，深化農村土地制度改革既是改革發展的難點，也是破除障礙推進改革的主要抓手。隨著農業用地流轉和“三權分置”改革的推進，農業用地領域的改革取得了一系列的進展，有效的提高了農民的財產性收入，促進了適度規模經營（李松齡，2018）。宅基地作為農村土地的另一種重要的組成部分，其改革步伐卻稍顯滯后，然而這種滯后并不是因為政者的遲疑，而是宅基地改革所涉及的主體和客體更為廣泛，改革難度和風險更大，因此采用謹慎和漸進的方法進行試點和改革是十分必要的（鐘榮桂和呂萍，2018）。

與農業用地“三權分置”改革相對集中在農業領域不同，宅基地改革在空間布局方面涉及到城鄉建設兩個方面，在相關主體方面涉及到農村和城鎮居民兩類人群，在制度方面還涉及到多部法律法規。圍繞宅基地的改革，學術界有著不同的立場和觀點，其主要分為“國有化”、“私有化”、“完善集體所有制”三類觀點。其中持“國有化”宅基地的學者認為宅基地具有社會保障功能，當然不能私有化，而現有的集體所有卻限制了宅基地流轉的權能，如果采取和城鎮居民相同的國有土地產權制度，就可以實現宅基地的自由流轉和交易，盤活沉睡的農村土地資產（任大剛，2018）。主張“私有化”宅基地的學者，認為現有的宅基地制度造成了巨大的效率損失，而提高宅基地的私有化水平，可以更好的利用市場手段提升宅基地潛在市場價值，從而提高農民的財產性權利（黨國英，2016）。還有學者認為“國有化”和“私有化”宅基地的爭鳴，在一定程度上將宅基地改革的研究孤立了，認為通過宅基地權能的提升和確權登記的完善，集體所有制是完全可以適應宅基地流轉需求的（余永和，2014）。筆者則認為宅基地改革的關鍵是在宅基地對農民的社會保障功能、農村沉睡資產盤活、城鎮用地問題的疏解這三者之間找到發展的平衡，而這種平衡是需要放到城鄉融合發展大背景下去尋找的。也就是說，宅基地的改革應當是一個漸進的過程，而這個過程的核心就是宅基地的交易主體和主體的范圍。

2018年的中央一號文件提出了宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，提出了適度放活宅基地和農民房屋使用權。這種“適度”恰恰是宅基地改革漸進性的體現，同時也表明宅基地的交易范圍，也就是現行宅基地改革語境中的“流轉”范圍，是宅基地改革的核心。為此，本文從城鄉融合發展視角出發，綜合宅基地的社會保障功能、農村沉睡資產盤活、城鎮用地問題疏解這三個原則，提出了宅基地流轉范圍的改革路徑。

二、城鄉融合與宅基地流轉范圍

改革開放以后，中國實行社會主義市場經濟體制，經過四十年的努力，在城市、在二、三產業方面已經破除了計劃經濟體制的束縛，基本建立了社會主義市場經濟體制，但城鄉分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有得到有效改革，城鄉二元結構的體制還在繼續，城鄉差距在一定時期內反而有所擴大（吳昌南，2017）。因此彌合城鄉差距，實現城鄉融合是一個不可以回避的重大議題。土地是農村最重要的生產要素，與城市的國有土地交易不同，農村土地的所有權歸集體，多項法律法規約束著宅基地的交易，農民的宅基地使用權權能是極度不完整的。在市場經濟體系中，市場交易是形成價格、實現價值的主要手段，而現行的宅基地流轉范圍被限制在很小的范圍內，廣大城市居民以及其他地區農村居民都無法成為宅基地流轉的主體。這種對宅基地流轉范圍的約束，阻礙了城鄉之間要素的流動，阻斷了城市資本輸血農村建設的渠道，既閑置了農村資產，也阻隔了城鄉一體化發展的目標。

城市房地產價格的上漲，從本質上講是城市土地使用權價值的上漲，隨著城鎮化進程的加速，城鎮周邊宅基地的價值也隨著周邊交通、商業和公共服務的發展而上漲。這些農村宅基地有著很高的入市沖動，于是諸如小產權房等畸形的宅基地價值表現形式變得屢見不鮮。在一些城鎮化程度較高，經濟較為發達地區，農民的市民化程度較高，農業不再是他們的主要收入來源，很多農民在城鎮也有了住房，他們對于宅基地流轉有著很高的需求。因此，在這些地區率先創新宅基地的流轉制度，適度擴大宅基地的流轉范圍，通過市場手段實現宅基地的經濟價值，將有助于進一步提高城鎮化發展水平，提高農民財產性收入，并優化城鎮的空間發展布局。以全國農村土地制度改革試點地區浙江義烏市為例，允許宅基地有償調劑。具體做法是，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償的原則，可由村集體經濟組織統一回購需要交易的宅基地，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員。可見適度擴大宅基地的流轉范圍，有助于實現不同主體對宅基地的供需意愿，特別在宅基地價值較高的城鎮周邊，尤為如此。對于距離城市較為偏遠的宅基地，由于公共設施，如道路、自來水、電力、網絡、環境衛生條件較差，宅基地流轉的動力不足，則需要在用地規劃、公共設施建設上創新機制，盤活宅基地資產。以安徽霍山縣仙人沖村為例，政府依托三線建設時期的房屋基礎設施和當地優良的自然資源，加大了基礎設施建設，吸引全國畫家入駐，形成了畫家村，有效地帶動了當地的人氣，在提升仙人沖宅基地的使用價值的同時，促進了城鄉融合。可見宅基地的流轉范圍和城鄉融合發展是緊密聯系的。

三、宅基地流轉范圍與其社會保障功能

建國以后，我國農村集體所有制為所有農戶提供了“耕者有其田，居者有其屋”的基本保障，這既是中國共產黨革命的成果，也是適應建國后農業在國計民生中地位的制度安排。農村土地是農民生活的最后一道保障，包括宅基地在內農村土地對于農民具有重要的社會保障功能，然而隨著城鄉一體的社會保障機制的逐步建立和農業土地“三權分置”的推進，宅基地已經成為農民的最后一塊“鄉愁”。之所以稱其為“鄉愁”一方面是因為宅基地難以交易，價值難以體現，另一方面，農民的市民化進程也弱化了宅基地社會保障功能，使得農村的資產處于閑置狀態。逐步放活宅基地的流轉的確會影響到宅基地的社會保障功能，因此應當使得宅基地的流轉對于農民是一種帕累托改進，而這種帕累托改進的標準不是房屋的價格，而是農民的居住環境和所獲公共服務呈現帕累托改進的模式。具體而言，當農民退出宅基地時，應當已經享有市民化的基本居住環境，或者因為宅基地的退出，而獲得不低于原先的居住條件。需要注意的是，當前在農民宅基地退出時的帕累托原則，不是指的金額方面的不變少，而是指的居住條件的不變差，因為目前宅基地的市場價格低于相同條件城鎮房產，如果僅僅是價格補償，沒有城鎮住房的農民是無法在城鎮獲得不差于農村的居住條件的。因此從這個角度看，擴大宅基地的流轉范圍是需要考慮流轉農戶的居住情況，滿足退出宅基地農戶的住房條件不變差。

四、宅基地流轉范圍與農村沉睡資產盤活

由于制度的約束，農村建設性用地的價值仍處于沉睡狀態，而宅基地則是這些沉睡中資產的重要組成（陳衛華，2017）。有學者計算中國農村土地資源總價值高達274 萬億，如按5%的收益率來計算，這筆高達274 萬億的“沉睡資產”一旦醒來，每年可以為農民增加14 萬億財產性收入，平均到每個農民超過1.5 萬元（賀雪峰，2016）。目前的農村土地改革試點，只允許農村集體經營性建設用地入市，農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地只占10%，僅靠這么少量的農地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場。現在擴展農村宅基地的財產權權能，激發農村宅基地的交換價值，為農民從宅基地中爭取更多社會保障資源，已經在理論上、市場上、政策上達成默契。下一步所考慮的就是要如何有條件、有限制地進一步擴大農村宅基地規范流轉。值得注意的是，宅基地流轉范圍擴大在宅基地價值實現方面，也就是農民財產權實現方面是有益處的，因為只有流轉的對象增加了，需求才會逐步市場化，宅基地的價值才會更好的體現。隨著城鎮化進程加速，越來越多的農村呈現“空心化”現象，這些鄉村的宅基地既有退出的意愿，也有流轉的需求，適度擴大流轉范圍能夠為規劃和整合這些農村宅基地提供更多的方案選擇。特別是大城市出現的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張、物價過高等大城市病，使得很多城鎮人口有遷居或者長住農村的意愿（瞿理銅和秦琴，2017）。這就為擴大宅基地流轉范圍提供很好的契機，特別是大城市周邊的宅基地，應當是擴大流轉范圍試點的合適地區。

五、宅基地流轉范圍與城鎮用地問題疏解

目前，由于耕地紅線和控制大城市規模的政策使得中小城市的人口規模迅速增長，二三線、甚至三四線城市的房價也開始快速增長。在城鎮建設用地日漸緊張的同時，大量農村宅基地卻處于閑置狀態，這種錯配的現象使得宅基地的流轉給疏解城鎮用地問題提供了機會。在一些宅基地改革試點地區，利用宅基地退出和土地復墾，獲取了城鎮用地的指標，既保障了耕地面積不減少，又為城鎮發展提供了土地供給。這說明宅基地的流轉范圍擴大應當和宅基地退出機制有機結合，從而使得容易流轉的宅基地通過流轉實現財產性價值，而偏遠地區的閑置宅基地則應當通過退出來提供用地指標。其中宅基地流轉是主要依靠市場，宅基地退出則需要政府參與。如果允許農村宅基地使用權在集體經濟組織成員之外流轉，至少有三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮建設用地就可以增加70%以上。這樣一來，不僅會拓寬農民財產收入的渠道，促進農村集體建設用地節約集約使用，而且會有效地遏制城鎮房價的快速增長，有助于農民進城落戶，加快農民市民化進程。盡管宅基地在更大范圍內退出、整合、流動對于城鎮用地、耕地保有是有益處的，但是宅基地可以在更大范圍內流轉的前提是同時實現鄉村振興和農民收益。當前城鄉居民的財力仍然有著較大差距，在住宅交易中，農村居民處于弱勢地位，因此宅基地流轉范圍的擴大仍需逐步推進，不可一蹴而就。

六、宅基地流轉范圍的改革路徑

擴大宅基地流轉范圍，實現城鄉融合應當成為宅基地改革的遠期目標。目前我國的城鄉二元差距仍然存在，宅基地作對農民的住房保障功能依然重要，因此擴大宅基地流轉范圍需要作為遠期目標，逐步推進。為了達成逐步擴大宅基地流轉范圍的目標，需要做到以下幾點：一是縮小城鄉收入差距，擴大農民收入增長渠道；二是建立統一水平的城鄉社會保障體系，實現教育、養老、醫療水平的相對均衡；三是控制房地產價格，特別是加大對三四線房地產市場的調控，降低農民市民化的門檻；四是加大農村道路、用水、用電、上網、環衛等基礎設施的建設，為擴大農村宅基地流轉范圍、增值宅基地價值提供環境條件。

選取城鄉差別較小的發達地區，逐步試點宅基地流轉范圍的擴大。目前，城鄉居民的不動產登記已經基本完成，為建立城鄉統一的不動產交易體系提供了先決條件。可以在京津冀、長三角、珠三角等發達地區，選擇若干臨近城市的經濟發達地區，率先擴大宅基地的流轉范圍。具體步驟可以按照如下三個步驟和兩個前提進行：第一步，將宅基地使用權流轉從集體經濟組織內部擴大到鄉鎮范圍；第二步，將宅基地使用權流轉擴大到縣（區）域范圍；第三步，允許宅基地使用權流轉擴大試點地區的全部行政區域內。這種逐步擴大的試點改革，需要滿足兩個前提條件：一是流轉宅基地的農戶需要有其他適宜的住所，二是宅基地的流轉到城市居民時只涉及到使用權的交易，而將農民的宅基地資格權和集體的所有權予以保留。

創新制度設計，融合宅基地流轉范圍擴大與宅基地有償退出機制。宅基地有償退出是整合偏遠地區農村土地資源，保有耕地面積，解決空心村問題的有效手段。在偏遠的農村地區，基層政府應當發揮積極作用，成為農村宅基地交易的“投資公司”，一方面通過有償收購和置換農村宅基地并予以復墾，將獲得的用地指標在城鎮周邊地區，建設租賃住房和保障性住房；另一方面通過擴大宅基地流轉范圍，將集體土地上建設的租賃住房和保障性住房流轉給有著剛性住房需求的城鎮居民，從而疏解城鎮化的用地緊張問題。

在尊重財產權和相關制度的前提下，通過擴大宅基地流轉范圍解決現有“小產權房”問題，盤活城鎮周邊農村集體土地的經濟價值。“小產權房”是農民自發的財產性需求、市場對住房的剛性需求和城鄉二元土地結構三者交互作用的產物。在全國各地，特別是城鎮周邊，大量存在這種違反相關法律法規的現象，而適時擴大宅基地流轉范圍，能夠有助于法理上和實踐上解決“小產權房”問題。可以采用補交相關稅費的同時，承認“小產權房”的房產價值和集體土地使用權的具體辦法，為“小產權房”問題的解決提供新的選擇。