基于三權分置架構的農村土地承包經營權流轉研究*

◎李映輝

一、問題的提出

農村土地是農業生產力的主要載體，附著在農村土地之上的權益及相應收益是支撐農村區域經濟和社會發展的基石，而維系農村土地相關權益的農村土地制度則是奠定當前農村經濟發展與社會穩定的各項制度體系中的基礎性制度。2017年中央一號文件中指出，“大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉”等多種方式，“加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。農村土地的“三權分置”改革不僅事關農村土地利用效率的優化與提升，而且事關農村區域經濟與社會的發展之基。當前我國經濟發展進入新時代，農村土地的利用效率問題與公平問題逐漸崛起并成為化解農村生產力與生產關系矛盾的重要問題。農地產權關系變革的難點不在產權本身，而在于依附于農村土地之上的農村社會與經濟關系，如何在保留農地所具有的社會保障功能基礎上提升有限農村土地生產力水平。為此，有必要在厘清農地產權制度變革邏輯線索的基礎上，探討“三權分置”架構下農村土地承包權流轉推進的可行思路，以期保障農村“供給側結構性改革”戰略的有效落實。

二、“三權分置”架構下農地承包經營權流轉的邏輯分析

（一）農村土地流轉中的制度變遷邏輯

選擇基于“三權分置”架構來推進農村土地承包經營權流轉是遵循我國農村地區較長一段時期內的農村制度變革傳統。農村制度體系一旦成形，將會在一定期間內存續并在未來的制度變革中持續保存其存在，這即新制度經濟學家諾思教授提出的制度變遷的路徑依賴理論所表達的內容。制度變遷的路徑依賴決定了我國的農村土地流轉必須在既有的農村土地相關制度架構下來有序推進。自新中國成立以來，我國農村土地改革經歷了從地主所有制到農民所有制，再到集體所有制度所有權變革，自此以后農村土地所有權的歸屬關系固定不變，有效的促進了社會主義屬性的農村經濟社會發展。但是改革開放以來農村生產力飛速發展，對農村生產關系產生巨大的作用力，迫切要求以農村土地為關鍵要素的農村生產關系發生變革以適應農村生產力發展需求。在當前政治、社會條件規范下，農村土地產權制度改革需保留農村土地集體所有權的制度沿革要求，以此為基礎進行探索。“三權分置”的制度設計在邏輯上將農地產權視為一束權利，將其分解為所有權、承包權、經營權并分化落實。此舉對當前農地產權制度既有傳承、又有創新，能夠在既有制度變遷邏輯基礎上推動農村生產力更好發展。

（二）農村土地流轉中的非正式規則邏輯

農村土地承包經營權的流轉是對傳統農村土地制度架構的變革，它會影響到既有的農地制度運行規則。任一制度架構的運作通常都包含正式規則、非正式規則和實施機制三塊內容，制度變革通常是對上述架構元素的邊際調整。根據費孝通先生的觀點，我國農村社會與經濟是基于熟人社會的小圈子經濟，鄉土社會中人際關系及相互間的交易活動并非基于市場經濟所默認的“對契約的重視”，而是基于“對一種行為規范熟悉到不假思索時的可靠性”。這種來自行動自覺而非思想自覺的交易規則決定了鄉土社會成員因彼此熟悉而信任，因信任而勿須契約保障，決定交易可靠性和可信度的是非正式規則而非正式規則。為此，農村土地流轉實施過程中，交易規則設計者需要尊重農戶間達成的非正式規則，堅持“三權分置”方案，維護村社級的社會主義屬性，落實集體所有權，在充分尊重當事方農戶意愿基礎上穩定農戶承包權且放活土地經營權；鼓勵村社集體內部流轉，但不排斥對外流轉；鼓勵農戶分期獲取租金形式報酬，農地流轉租金收益與農村社會生活成本上升趨勢掛鉤，確保農戶流轉土地后基本生活有保障。此舉可以保障農地經營權流轉制度變革的漸進性和穩定性，切實化解因農村土地流轉所引致的農戶關系持續緊張問題和流轉后村民基本社會保障的權益維護問題，避免震蕩式的農村土地關系變革所導致的制度交易成本攀升和由此產生的包括農地資源在內的社會資源浪費。

三、基于三權分置架構推進農村土地承包權流轉模式

（一）搭建農村土地承包經營權流轉交易平臺

其一，信息不對稱性是制約農村土地承包經營權流轉交易有效水平的主要因素。地方政府有必要通過搭建農村土地承包經營權流轉交易平臺的方式，來降低農村土承包經營權流轉信息的交易成本，確保農地流轉信息在交易當事方及具有交易意愿的潛在交易當事方之間低成本共享，吸引更多具有資質的農地流轉主體參與到農地流轉市場交易中。從當前正在進行的農村供給側結構性改革角度來分析，地方政府主導建設農村土地承包經營權流轉交易平臺可以切實降低交易雙方特別是鄉村外部農地流轉需求方的信息搜尋成本。此舉不僅可增加交易主體數量，活躍農地流轉交易市場，提升農地流轉交易成功率，且可降低參與農地流轉各方的交易制度成本，為交易成果的順利達成提供信息保障。

其二，打造農地流轉公共信息平臺。為確保農地流轉信息在更為廣闊范圍內流通，地方政府可以打造以省為單位的農地流轉公共信息平臺，用以匯聚縣市級產權交易市場提供的農地流轉交易信息；縣市級的農地流轉交易平臺可以充分發揮各級平臺在農地流轉信息收集領域的優勢地位，將其農地流轉需求信息公開發布在省級平臺上，切實擴大信息傳播范圍。

（二）推動農村土地農地規模化流轉和標準化建設

其一，提升農村土地承包經營權流轉標的物的標準化建設水平。長期而言，農村土地承包經營權流轉交易市場的平穩運作亟需以交易市場標的物標準化為前提，增強標的物農地的標準化建設是實施農地流轉交易市場規范化運作的前置條件。地方政府和村社集體應當大力推進待流轉土地的標準化建設，通過大力耕地平整、土壤肥力修復、水渠水泵等農田水利基礎設施修繕、機耕道路完善等系列工作，逐步推進農地標準化建設，同步推進農業產業結構優化調整。在此基礎上，農地流轉交易機構可統一聘請獨立第三方對農地生產力狀況進行標準化測量，交由地方農業局、國土局備案并通過交易平臺向有流轉需求各方提供標的物品質信息，為提升交易市場有效化運作水平提供支撐。

其次，激勵農地承包經營權的適度規模化交易。為通過農地流轉來提升有限耕地的利用效率，各地政府應當在結合本地農地實情的基礎上，用政策引導的思路來鼓勵農地產權交易市場借助第三方力量，將小塊農地整合可種植同類作物的大塊農地，以農地流轉為手段來支持本地農業產業的適度規模化種養殖，以此來獲取農地經營的規模化效益。再者，通過擴大單筆流轉地塊的土地面積，地方政府可以吸引更多具有實力的農業產業化經營龍頭企業參與到農地流轉交易活動中，以此來更為深入的挖掘農地真實交易價格，提升農地流轉市場價格，增強農地承包經營權流出方的農戶財產性收益。農地承包經營權流入方則可利用大塊農地開展各類規模化種養殖，運用先進農業機械裝備來提升農業生產效率。

（三）探索多方參與的抵押融資式農村土地流轉模式

其一，農村土地承包經營權流轉可以引入農地抵押融資運行模式。有流轉出農村土地需求的農戶首先將自家農地流轉給當地的村社集體，由村社集體向農戶提供一定期限范圍內的土地承包經營權流轉租金。然后，村社集體再將流轉入的土地進行匯總，將分散的農業用地地塊資源整合為一體后進行項目打包、包裝。地方政府需要動員農業局、國土局等政府機構為農地流轉提供政策支持和業務引導，而農信社等農村金融機構牽頭組織有轉入農地需求的農戶形成以農村土地承包經營權流轉為標的的產經聯合體，由農村金融機構向那些具有豐富種養殖經驗但卻缺乏購入農村土地流轉權的必要資金的潛在種養殖大戶提供信貸支持。有流入農地承包經營權需求的潛在種養殖大戶可以與涉農金融機構洽談融資意向并遞交申請書；申請書中需要明確農地承包經營權流轉所需資金的期限、金額及項目風險等相關信息。

其二，完善抵押融資型農村土地經營權流轉模式的配套措施。一是采取聯保措施可以為貸款人提供更好的增信服務。村社集體可成立聯保小組，通過邀請方式并遵循自愿原則來吸收社員參與到聯保小組中，組內成員共擔債務風險并附有連帶賠償責任，以增強金融機構放貸意愿。二是金融機構引入第三方評估機構參與農地抵押貸款以確保標的物價值真實有效。涉農金融機構則根據提交信貸申請書來對潛在種養殖大戶將要流入的農地價值進行第三方獨立評估。三是村社集體可以專業合作社為平臺來與土地轉入方簽訂流轉契約，對于未能如期支付農地流轉租金及合約規定的分紅的行為，專業合作社有權停止流轉合同執行并引入新的農地經營權所有人來實施新一輪流轉，以保障農地利用效率最優化。通過引入村社集體、涉農金融機構、聯保小組、第三方評估機構及農業專業合作社等中間組織參與到農村土地承包權流轉業務中，將會顯著提升農地承包經營權流轉業務的專業屬性，在降低農地承包經營權流轉的交易成本的同時增強其交易保障能力，確保農村土地承包經營權流轉業務的合規合法性。