多元主體參與鄉村治理的風險防范研究*

◎張慧瑤 李長健

一、原生與次生：多元主體參與鄉村治理的風險識別

（一）原生性風險：治理效率風險與農民權益風險

多主體參與到鄉村治理，在一定程度上分散了之前屬于政府的行政權力，勢必造成準公權力的二次切分。與此同時，由于不同主體在生產生活中涉及的范疇有所重合，其在治理過程中涉及的治理范圍也會有所重疊。這些交叉重疊的管理范圍，若是只是指定其中一個主體進行統籌管理，則又可能侵犯其他主體的合理權益；若是對其重復治理，則又會浪費管理資源，引起治理效率風險。

農民權益是農民作為社會主體存在的條件。一種利益機制合理與否，不僅僅局限于法律制度的完善，還涉及到各個利益集團在這種利益機制博弈中力量的平衡。在多元主體參與到鄉村治理的過程中，農民主體由于其利益代表機制之缺位，使得他們在這場利益博弈將會處于弱勢地位?；谄渌黧w強強聯手的權力不平衡現象，農民的治理意愿很難被看重，農民自主權受到侵害；治理方式未將經濟水平波動及農民生活成本的變動考慮其中，對農民收益權影響甚大，造成了農民權益風險。

（二）次生性風險：權力異化風險與社會穩定風險

在鄉村治理中，行政權力的擴張侵犯的往往是農民的權利。在經濟行為活動中，為了防止本應是農民權益保護者的政府管理主體直接或間接異化成農民權益的侵害力量，需要對政府管理主體的行政權有一定約束。這種約束體現在法律上，就是相應的經濟主體法，以職權法定的形式限定主體權限；體現在法律之外，則是其他主體對政府管理主體的制約。然而任何一種權利（力）不加以限制，都會發生膨脹異變，對其他主體權益造成侵害。治理主體的多樣化，既是對行政主體權力的弱化制約，同時也是對其他主體的準公權力賦予。這一種準公權力，實際上是一種自治權。這種權力的來源，并非是由法律賦予或者與生俱來，其相較于行政權，更加具有不穩定性，這也是這樣一種權力異化風險之源頭。

“政治權威”是社會穩定風險的風險主體，“群體性事件”是社會穩定風險的一般表現形式。多元主體參與到農村社會治理，在行駛權力的同時，天然性的就會為本階層利益考量，在農村環境中或顯性或隱性的攫取自身利益，進而侵蝕到農民的原生利益。為了維護和保障自身權益，缺乏利益代表機制的農民開辟了諸如“上訪”“靜坐”一類的維權方式。但是這些雜亂無章的維權方式不但于保障農民權益無用，更是社會不安定的來源。

二、利益博弈：多元主體參與鄉村治理風險產生的天然基點

（一）行政權與自治權的博弈碰撞

政府推行以行政為主導的治理模式是后發現代化國家社會轉型的一個共同特點。從現代化歷史經驗來看，政府主導型在很大程度上決定了社會轉型早期能否取得成功，但在市場經濟和社會的進一步發展中會沿著自己的思維與行動慣性去不斷擴張自己的強控制能力，成為了社會轉型深入發展的阻力。雖然我國憲法和相關法律將村委會定義為“基層群眾性自治組織”，村民委員會的出現也打破了農村基層治理法治化中政府“一人為大”的局面，將程序化、制度化、規范化引入村級管理中，為村民合法行使權利、維護經濟利益搭建了平臺。但不可否認的是，實際上村委會往往會受到黨和政府在人事與政策上的直接控制，或是直接承擔有基層政府分派的一些行政事務。村民自治更多是一種自上而下的強制性變遷，國家政權力量仍然扮演著主導者的角色。一些地區農民的政治參與意識還略顯淡薄，鄉鎮政府認為農民自治能力低下，便借機干預村委會的選舉，出現肆意更改村民選舉候選人的現象。與此同時，村委會在遇到復雜的社會問題時，往往會選擇向鄉鎮政府求助，鄉鎮政府便通過支持和輔助村委會工作來對村級管理施加影響，削弱了村委會在基層治理中的權力，影響鄉村正常治理秩序。

（二）城鄉發展不協調的矛盾沖突

城市化是工業化的必然產物，是一個治理單元經濟和社會系統化、整體化的必經階段。我國在經歷了城市經濟的外向型發展后，必然把經濟發展較為落后的農村轉變為城市發展的附屬物，農民的政治話語權也隨之被削弱，環境污染、資源銳減等問題相伴而來。近年來農業稅的取消、可耕地的保護、城鄉服務均等化等政策措施的出臺在一定程度上緩解了城鄉發展不協調引發的社會矛盾，但由于鄉村管理結構轉變的滯后與保守，農村經濟發展的效率仍然有待提高。與城市地區相比，農民在享受國家提供的公共服務內容和水平上，都無法與城鎮居民相提并論。農村基層治理現代化的核心價值取向是保障農民的生存權和發展權，貧困地區公共服務的供給不足，尚不能滿足農民的基本生存需要，更談不上發展的必備供給。貧困地區公共服務較之非貧困地區公共服務發展的不協調、不均衡已經成了農村治理法治進程的一大瓶頸。尚不協調的城鄉發展模式與區域發展模式，制約著鄉村經濟發展的同時也限制了基層治理結構的優化。相比于城市中已經成熟的市場經濟，排斥競爭、分工不完全的農村市場環境對基層治理的合作共治也造成了制約。

（三）正式規則與非正式規則的緊張分化

從農村治理的法治進程來看，傳統的村規民約依然對農民的生產生活觀念了造成了極大的影響。隨著改革開放以來農村法治化進程的不斷推進，村民的權利意識已經覺醒，但是相對應的法律意識尚未確立。基于對傳統治理思維的延續，部分鄉村地區仍然存在人治重于法治、行政管理優于共同治理的現象。這使得村民們的維權方式與維權程序上出現一定偏差，使得“信訪而不信法”、“維權而不懂法”的現象時有發生。從法的價值取向來看，正式規則具有自由、平等、安全、效率、秩序的法律價值，這是所有社會規范共同的價值取向。但是非正式規則還有著自己獨特的價值取向，這種價值取向一方面是經濟層面上的，一方面是社會文化層面。我國農村傳統文化熏陶下形成的非正式規則與受西方法律文化影響下制定的正式規則存在著一定沖突，這就造成了部分村規民約與法律文本中有所出入，“書面法律”和“實效法律”之間的對立現象。

三、多元利益觀：多元主體參與鄉村治理的風險防范模式重構

（一）鄉村治理多元化的內涵透析

隨著我國農業現代化與農村市場化的推進，新型社會主體與新的利益集團不斷出現。利益集團的增加，使得單一的解決維度無法對這些權利架構中的每一維形成一一對應，這就導致治理主體、治理對象、治理行為、治理關系、治理規則都進一步擴充。具體而言包括：（1）治理主體多元素。農村主體的構成是農村基層治理這一個治理系統中的基本元素。農村市場發展到今天，除了農民、農戶與政府之外的多元主體類型更是層出不窮。在多元主體的架構下，需要保證主體地位合法，活動行為依法，主體成員守法。（2）治理對象多樣態。鄉村基層治理的對象不僅僅只是以前的農村社會主體，也包括了政府主體本身，同時還囊括了新型農業經營主體，農村社會中間層主體。（3）治理行為多向度。除了政府對社會的縱向治理之外，社會主體對社會主體橫向治理也是現代治理行為的一種新的向度。這樣一種橫向治理方向體現在鄉村治理活動中，包括了農村經濟組織組織內部治理，新型農業主體間的共同治理，農民對自身行為的自主管理。（4）治理關系多維度。新的農村社會結構不再是簡單的鏈狀的二元屬性了，而是由多元主體交織的網狀多元屬性。這樣一種多元且多維的利益結構，每一維度的交互都會形成新的利益矛盾與利益沖突。如此一來，農村基層治理關系也由之前的鏈狀二元變為了現在的多維度多元點的網狀結構。（5）治理規則多層次。法治化的實現除了完整的法律體系建構與運用之外，農村社會普遍存在的軟法治理也是不可或缺的。從立法，到司法，到執法，這一個系統動態的過程的良好運轉離不開法律和村規民約的協調配合，這也是新時期鄉村治理法治化的要求。

（二）多元主體參與鄉村治理的模式建構

1.從“集權”到“治理”：加強基層黨委對政府的治理領導。黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內法規體系”為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，這就意味著黨內法規亦是我國法律制度的一部分。以黨規黨紀來約束領導干部行為，以黨章黨要來規制政府治理行為，其一保證了黨對農業建設之領導，其二亦是保證了行政管理是真真切切的為人民服務。在推進農村基層治理法治化進程中，政府僅僅通過行政手段加強對村民的控制是無法達到目的的，在基層黨委的統一領導下實現各部門間的“整合資源，合力共建”，才能大力推進農村各類資源要素的優化整合與集約利用。

2.從“政府管制”到“市場自律”：發揮市場主體的耦合支撐作用。農民通過生產農產品、銷售農產品、購買生產生活資料等方式參與經濟活動，實現自己的經濟利益。農業經濟活動應該是人類最基本的經濟活動，是其他經濟活動得以進行之前提，也是國民經濟得以進一步發展的基礎。農產品流入市場的過程中，由經營大戶、經營型農民合作社、龍頭企業等市場主體本身就會對農產品建立起一套檢驗標準，這樣的一種基于市場需求的標準之建立，對于農業生產與農民權益發展都具有實際上指導作用。這就形成了一種市場導向型的管理模式，對于農產品質量的約束與提升具有著積極的意義。

3.從“邊緣”到“中心”：推動社會中間層主體的普遍參與。社會主體的治理參與主要體現在三個雙向上：（1）對部分國家職能與市場主體職能的雙向承擔；（2）對國家利益與市場利益的雙向限制；（3）對市場失靈與政府失靈的雙向彌補。這就使得國家、市場主體之間的交互有了社會中間層的協調，讓各種社會經濟矛盾有了緩和。這樣一種治理參與，反映到各國農業發展實踐中，便是諸如農會，農協，農民合作社等社會中間層主體的勃興。在我國，培育屬于農民群眾自己的社會中間層主體是增加農民經濟法律地位，建立多元合作的網絡治理結構，改變鄉村居民"一盤散沙"的弱勢狀況，減少治理成本，彌補農村治理結構缺位的實際需要。推動農村基層治理法治化需要充分發揮鄉村精英和非政府組織的積極作用。為了更好的推動農村基層治理的法治化，必須要高度重視鄉村精英的地位、作用，促使他們成為農村基層治理的有益參與主體，在農村基層治理法治進程中發揮其補充作用和示范作用。

4.從“子民”到“公民”：加強農民的自我管理，完善軟硬法規范下的村民自治。村民委員會作為村民自我管理的重要組織載體，是村民積極行使管理農村公共事務權利的重要平臺。既無上級隸屬關系，也無同級組織聯絡的特性，導致了村委會對于農民權益保護缺乏統籌性和系統性?，F今村委會的政治職能與經濟職能相互剝離已成趨勢。農村在完善村委會管理的同時，還應注意基層經濟組織的構建與管理。以村委會為組織依托的村民自治是鄉村治理的重要一環，是以加強自主管理法治化是推進鄉村治理法治化的關鍵。基于其憲法賦有的自治性，村民自治過程中所產生的村規民約理所當然的具有一定的法律規制性。而這樣一種規制權力的邊界，不僅及于村民自身，還及于村委會。村規民約與法律法規統籌協調的基層自治法律體系，對于規制村民行為與村集體行為都是極有必要的。

（三）多主體參與鄉村治理的法治化保障與體系化提升

構建自治法治德治結合的農村基層治理體系，是新的歷史時期下實現我國鄉村振興的一個重要環節。這種鄉村治理法治化的過程是一個由重點法治到全面法治、社會方面的法治到自然生態結合的法治、生產法治到多元結合法治、單一法治到多元結合法治、結構法治到系統法治的長期過程。在多主體協同推進鄉村治理建設中要準確定位各主體的角色職能，形成以政府為引導，以市場為推動力量，以農民組織為民間資源，以農民群眾為中堅力量的新農村建設多中心治理模式。要發揮各級黨組織的主導作用、各級人大的監督作用、壓實各級政府的主體作用、各個市場主體的參與作用、各類社會主體的涓滴作用、各農戶主體的基礎作用。整合社會整體資源，充分調動社會多元主體積極性，建立起多元主體協同運作機制體系，讓農村基層的治理模式更為立體。

多主體參與鄉村治理的法治保障機制包括“內部控制機制、外部治理機制、法律規制機制、引導溝通機制、村民參與機制”這五大機制。內部控制機制，即保障村集體內部以及合作社內部組織成員之間利益關系的規則秩序；外部治理機制，即以村集體之間關系調控、鄉鎮治理、聯合治理等跨區域治理的行政規則調控；法律規制機制，也就是以國家法律為主體，以地方性法規為補充的多維度多層次宏觀制度規制；引導與溝通機制，轉變政府職能以改善參與環境，加強宣傳以營造參與氛圍，加強居民教育以提高參與自主性，同時，增強協同治理的互動性，構建現代溝通平臺以實現信息資源的快速共享，強化集體行動以實現治理過程的協調統一；村民參與機制，從行政層面、社會層面、司法救濟層面綜合考慮村民參與鄉村治理的途徑。

多主體參與鄉村治理的體系化提升對策應著眼于：政府規范治理，村民自我管理，農村合作組織治理，農村社區治理為“四維多層優勢互補”；以農村政府治理與村民自治上下聯合與協調、政府功能與村委會職能互為補充的“政府、村集體、村民”多元治理協調；以組織設立與監督、農民權益保護與發展、機構建設與責任承擔、政府引導與組織自律為要的優化鄉鎮管理模式、扶持新型農村經營主體發展、創新村民自治形式、強化農民權益保障、協同農村產業與社區發展；構建法治、德治和自治協同、城鄉協同治理、產業協同治理、自然與社會系統協同治理的體系化提升對策。