我國農業巨災風險管理及政策保障*

◎高 嬋

一、我國農業巨災風險管理存在的問題

（一）農村集體互助的激勵機制失效

在我國很多地區，農業遭受的各種自然災害，最終由集體經濟互助和農民自救來挽救損失。在農村地區，很多抗災設施都是依賴于集體的力量而修建與維護的。由自救的這種風險管理工具帶有一定的激勵效果［1］。但是農村家庭聯產承包責任制推行已久，土地集體所有制很多情況下僅僅為象征意義。在很多經濟落后的地區，集體經濟狀況不佳，根本沒有能力在參與到救災互助過程中。也就是說，在我國很多地區，集體經濟互助的激勵機制已經失效了。

（二）政府的減災措施降低了農業的公平性

在農業巨災風險管理方面，相關政府部門先后出臺了大量的措施，其中最突出的就是農業基礎設施方面的投入。在農業抗災方面，完善的農業基礎設施是非常重要的保障，而農業基礎設施主要是由財政投入而實現的，這一點在大型水利工程、生態工程與水土改良方面更加突出。在農業巨災風險管理中，政府發揮著重要作用，其可以有效實現巨災公平目標，保護農業這一弱質產業得到有效發展。然而從當前農業方面的財政投入來看，我國農業減災方面，政府采取的有效措施非常少，扶持力度與實際需求相差甚遠。在國家基礎建設投入中，農業基礎建設投入所占的比重比較少。在很多農村地區，集體經濟逐步弱化的過程中，農業基礎設施只能夠依賴政府的投入。如果政府的財政投入不足，將會使得農業基礎設施的抗災能力下降，導致農業在面對自然災害的時候，不堪一擊。

（三）農業保險還未實現市場化

在農業巨災風險管理中，農業保險市場化是非常關鍵的風險轉移路徑。其能夠全面加強該方面的風險管理能力，使得效率目標與激勵目標順利實現。與其他路徑相比，這一路徑的優勢更為突出。但是農業保險要想充分發揮作用，基礎條件是擁有非常完善的保險設施與豐富的保險資源［2］。這些都是基于保險市場下而實現的。從我國農業保險的現實狀況來看，農業保險的市場化程度不夠，未充分發揮作用，具體表現為：一是我國農業保險的覆蓋面積比較小，普及率不高。我國農業保險的發展水平較低，且近幾年出現了萎縮的趨勢。農業保險的險種非常少，大部分的農業生產活動都沒有被納入到保險范圍中。二是農業保持的減災效果不強。農業保險賠付款項和受災面積是正比例關系的，和受災程度未直接相關，補償水平非常低，無法滿足農業對保險方面的實際需求。

（四）農業保險發展過程中缺乏有利的政策保障

農業保險運作的主要原理為風險共同承擔，使得損失得到分攤。借助交納保險費的方式，農業生產者所面臨的各項風險能夠在整個社會范圍內轉移。農業的特殊性注定了農業保險具有高賠付率、高風險的特點，這導致很多保險公司都不原因進入到農業保險領域，使得農業保險供給嚴重不足。農業的特殊地位進而導致農業保險擁有非常強的社會效益溢出性。

二、農業巨災風險管理的政策保障

盡管，巨災風險管理已經引入了證券化技術，能夠有效地利用資本市場來實現巨災風險轉移，解決承保能力不足的現實問題，給農業巨災風險管理開辟了新的路徑。然而因為農業巨災保險具有一定的特殊性，即便是引入了證券化技術，也難以給予農業巨災風險管理有效的保障，針對此相關政府部門必須重視農業巨災風險管理工作，為其發展提供各種政策保障。在農業巨災風險管理中，私人市場是相對與農業方面的外在工具，很容易出現市場失靈的狀況，這一點是無法避免的。所以，相關政府部門應積極突破私人市場的諸多不足，借助公共經濟理論來提高農業巨災的風險管理水平。除此之外，農業對于整個社會發展來說具有重要意義，而農業在我國從屬于弱質產業。自然災害的出現是難以控制的，自然災害發生的頻率非常高，巨災保險需求量非常大。農民自身的經濟能力有限，難以負擔起高額的保險費用。在這一背景下，政府應積極參與到農業巨災保險市場中，針對農業巨災保險提供更得的政策支持。政府在宏觀市場干預、資金調配方面有著無可比擬的優勢，政府的強勢地位是其他商業方式所無法達到的。即便是在發達國家中，政府也是農業風險保障過程中最關鍵的主體。從實際情況來看，發達國家的政府在巨災準備金的籌集過程中都是采用市場化的運作機制，行政手段僅僅起到輔助作用［3］。總而言之，綜合當前我國政府財政能力有限的情況，財政救濟類的風險轉移策略并不應該作為災害損失補償的主要方式，其應該被設定為補充方式。也就是說，其僅僅是災害發生后，政府部門提供的短暫性的維持災民基本生活所需的應急款。所以，在加強農業巨災風險管理的過程中應主推商業保險，實行預收保費的辦法，強化證券式的操作辦法，構建起巨災基金，針對受災群眾進行生活與生產資料等方面額賠付，使得商業保險體制被充分利用起來。在此過程中，政府部門應充分發揮政策支持作用，為農業巨災風險管理水平的提高提供良好的政策環境。

（一）加強政府方面的財政補貼力度

借助財政補貼的形式而給予農業保險必要的經濟支持。農業保險這種準公共產品帶有顯著的正外部性，僅借助市場作用是難以給保險公司與投保人帶來內化收益的，這使得農業保險供給量非常小。針對此，政府部門應給予必要的財政補貼。從實際狀況來看，政府部門可以為農業生產經營者提供一定的保費補貼，在推廣政策性農業保險的過程中，很多國家都采取了這一措施，這也是當前我國農業保險支出中最龐大的一部分，其能夠有效地提升農戶參與保險的積極性，促進農業保險的發展。政府部門應對于保險公司一定的成本補貼，主要是針對保險公司管理成本方面的補貼，這能夠激勵保險公司積極參與到農業保險領域，使得農業保險的供給能力提升。政府部門應給予再保險公司必要的補貼。針對這些經營主體，政府部門可以直接對其支出給予必要的財政補貼。除此之外。政府部門還應給予保險公司一定稅收優惠。盡管稅收并非是政府的直接財政補貼，但其作用與財政補貼雷同。通常，一國在選擇農業保險補貼方式的過程中需要從自身的經濟情況出發，依據農業在本國的重要程度而選擇可行性高的補貼方案。政府給予農業保險財政補貼能產生如下作用：一是提供農業在國民經濟中的地位，是國家重視農業的重要表現；二是針對農業保險進行財政補貼可以將價格補貼進一步轉換為綠箱政策的有關內容，使得整個過程具有合規性；三是針對農業保險進行財政補貼能夠使得農民的收入有保障。在受災后，農民能夠快速恢復各項生產活動。相關政府部門應加快完善農業保險制度，使得國家財政補貼更為規范化。

（二）完善農業巨災風險管理方面的各項制度與法律

當前，我國針對農業巨災風險管理而推出了多種新型金融工具，如巨災風險證券，這些新事物的出現增加了諸多法律問題。如果缺乏完善的法制，相關主體的行為將難以規范化，投資者的權益將得不到有效的保護。一直以來，我國法律建設工作滯后與市場的法制，要想充分發揮巨災風險證券的作用，就必須完善該方面的法律，為農業保險的發展創造良好的法制環境。在此過程中，我國還應該修正相關會計制度［4］。在巨災風險證券化的發展過程中，會計制度能夠最大的問題。比歐服那個是，會計準則下對巨災風險證券化的界定存在問題。倘若將巨災風險的證券業務視為一種特殊化的再保險，那么保險公司的財務比率會非常好。并且，在保險能夠獲得較高的成本抵減，在稅收方面占據重要優勢。所以，會計規則的修訂能夠推動巨災風險的證券化。與此同時，該方面的監管工作也應進一步完善。總而言之，我國應從監管、稅收、法律等多方面來完善農業巨災風險管理制度，提高農業巨災風險管理水平。

（三）為農業巨災風險保障基金的發展提供必要的政策保障

對于參與到農業保險領域的保險公司而言，當面對超出一定額度的農業巨災時，其可以構建起專門的組織來分擔農業巨災風險。比方說，在全國范圍內創建農業巨災風險保障基金，在籌集階段，可以通過國家財政與農業保險公司兩方面進行。從政策方面給予農業保險巨災風險業務一定的保障，借助市場手段而使得風險有效地分散。當前，我國已經組建了安信公司，專營農業保險業務。我國必須加快成立農業巨災風險保障基金，為農業保險公司的發展提供基礎保障。

（四）針對農業巨災風險管理的技術創新方面提供政策保障

農業保險的創新需要依賴一定基礎的，具體有：一是氣象、自然災害、地區農業發展方面的數據。這些數據是進行農業保險創新的先決條件。二是各種數據收集與監測技術，如衛星技術等，這些都是需要政府部門提供的。三是保險精算方面的支持。當前精算理論與相關技術能夠為農業保險的發展提供有利支持。

三、結束語

農業巨災產生的危害極大，我國必須重視農業巨災風險管理，針對農業保險、巨災風險管理基金、創新技術等給予必要的政策保障，使得我國農業巨災風險管理水平提高，促進我國農業的穩定發展。