新型農業經營主體產業化發展的困境與對策研究*

◎應海芬

實現鄉村振興是黨的十九大確定的 重大國家發展戰略，發展新型農業經營主體是實現鄉村振興的重要舉措。當前，我國新型農業經營主體產業化發展過程中仍然面臨財政支持政策效果欠佳、產業發展后繼乏人等諸多問題，新型農業經營主體產業化發展仍然任重而道遠。

一、新型農業經營主體產業化發展的必要性

當前，我國農村地區以農戶分散生產為主的農業生產模式，已難以適應社會化大生產對農業產業化、信息化的要求。以家庭農場、種糧大戶等為代表的新型農業經營主體的發展，是實現我國農村地區經濟轉型升級的重要基礎，也是推進實施農業供給側結構性改革的內在要求。

第一，新型農業經營主體的產業化發展是轉變我國農村經濟發展方式，推進實施農業供給側結構性改革的內在要求。改革開放以來，我國經濟以年均近10%的增長速度高速增長了三十多年。當前，受環境承載能力和資源總量限制，傳統的靠投資、要素驅動的經濟增長方式逐漸開始向創新、科技驅動轉變。20世紀最后七十年代末開始在我國農村推廣的包產到戶，在當時的歷史條件下極大的解放了農村的生產力。但時至今日，家庭聯產承包責任制的制度紅利已經釋放殆盡，單純靠增加人力、土地等農業生產要素提高農產品產量的方式已經難以為繼。因此，一方面，通過發展新型農業經營主體，不斷提高創新和科技在農業生產中的貢獻度；另一方面，通過提高新型農業經營主體產業化發展水平，進一步優化、調整農產品產業結構。

第二，發展新型農業經營主體是實現農業產業化、信息化的基礎，也是降低糧食生產成本，增強農產品國際市場競爭力的現實需要。產業化和信息化是農業發展的大勢所趨，而我國當前以農戶分散生產為主的農業生產方式難以適應農業發展產業化、信息化的要求。因此，只有通過發展新型農業經營主體，將土地經營權流轉到部分個人或單位手中，才能為實現農業產業化、信息化奠定基礎。我國以農戶分散生產為主的農業生產模式，導致我國糧食單位生產成本價格遠高于國際，為維護國家糧食安全和保護農民種糧積極性，國家推出了保護價糧食收儲政策，結果不但造成了我國糧食生產的長期落后，也增加了財政負擔。

第三，發展新型農業經營主體是解決農業產業發展勞動力缺乏，保障國家糧食安全的必然選擇。隨著我國人口老齡化和城鎮化進程的加快，當前直接從事一線農業生產的勞動力嚴重不足，年齡五十周歲以上的勞動人口占有相當比例。大量青壯年農民外出務工，導致我國農村空心化嚴重，農業生產后繼乏人。因此，只有大力發展新型農業經營主體，不斷提高農業生產的機械化水平，才能切實緩解我國農業生產勞動力缺乏的問題。保障國家的糧食安全，基本實現口糧自給，這是農業生產應該擔負的社會責任，也是實現國家長治久安的重要基礎。推動農村土地經營權流轉，發展新型農業經營主體，保證國家糧食產量維持在較高水平，這是我國進行社會主義現代化建設的基本前提和重要基礎。

二、新型農業經營主體產業化發展面臨的困境

隨著我國全面建成小康社會進程的加快，以種糧大戶、家庭農場為代表的各類新型農業經營主體得到了較快發展。但同時我們應該看到，我國新型農業經營主體發展仍存在財政政策支持效果欠佳、相關配套產業發展緩慢等諸多問題［1］。我國新型農業經營主體的產業化發展仍面臨較多困難。

（一）財政政策支持效果欠佳，生產要素配套滯后

其一，財政政策支持效果欠佳。首先，財政政策對促進新型農業經營主體發展的效果不佳。一方面，財政支持政策主要還是以支持農戶分散生產，以及農田水利、農村道路等農業基礎設施為主，未能以支持新型農業經營主體發展為目標，有針對性的制定相應政策。另一方面，部分財政支持資金門檻較高，主要被農業龍頭企業獲得，難以惠及資金需求更為強烈的中小型農業生產經營主體。而農業龍頭企業在發展過程中，農地非農化利用影響糧食安全，套取政府補貼損害農民利益等問題依然屢禁不止。其次，財政支持資金在發放時中間環節較多，跑冒滴漏問題仍然存在，政府行政監督部門監管職能缺失，導致政策支持效果大打折扣。

其二，生產要素配套滯后。促進家庭農場、種糧大戶等新型農業經營主體的產業化發展，離不開各類生產要素的配套，具體來說，生產要素配套方面的問題至少包含以下兩個方面：首先，農村土地經營權流轉政策落實情況差強人意，難以為新型農業經營主體的發展提供必備的土地資源，主要原因在于，一方面農民群體普遍存在戀土情結，大部分農民對土地存在特殊的感情，一旦要將土地經營權流轉出去，從感情上難以割舍。另一方面農村土地經營權流轉以后，年齡較大的農民群體再就業困難，這些人一旦脫離農業生產，其家庭收入將受到較大影響，后續基本生活難以保障。其次，新型農業經營主體發展普遍存在融資難的問題，主要原因在于：一方面，新型農業經營主體整體經濟效益較差、盈利能力不強，償債能力弱。另一方面，新型農業經營主體本身缺乏可抵押物，且財務管理水平落后，不利于金融機構對新型農業經營主體開展財產評估。

（二）產業發展人才匱乏，配套產業發展緩慢

其一，新型農業經營主體產業化發展人才匱乏。當前，我國新型農業經營主體產業化發展人才匱乏、后繼乏人。首先，農村地區生產、生活條件較為艱苦，新型農業經營主體本身對高素質勞動力的吸引能力較弱。同時由于農村地區與城市存在較大的收入差距，并且在戶籍、土地、社保等方面存在諸多體制障礙，導致新型農業經營主體發展亟需的各類人才難以得到滿足。其次，相關數據顯示，當前家庭農場、種糧大戶等新型農業經營主體的主要經營者超過半數年齡在五十周歲以上，并且其希望子女繼續從事該行業的意愿不強。假以時日，當現存的新型農業經營主要經營者逐步退出歷史舞臺以后，我國新型農業經營主體后繼乏人的問題勢必更加突出。

其二，農業科技、農業保險等相關配套產業發展緩慢。任何產業的長遠健康發展，都離不開上下游相關產業的協同，新型農業經營主體產業化發展也不例外。當前，我國新型農業經營主體配套產業發展緩慢。首先，農業科技對新型農業經營主體產業化發展的貢獻不足，農業科技推廣工作效果較差，主要原因在于：一方面，部分新型農業經營主體自身提高農業科技水平意識不足。家庭農場、種糧大戶等往往由農民個體發展而來，其本身利用農業科技促進農業產業化的意識不足，農業科技綜合水平仍有待提高。另一方面，基層農業科技推廣行政主管部門對農業科技推廣工作積極性不高，效果不好。基層農業科技行政主管部門的從業人員往往擁有事業編制或行政編制，其自身收入水平與農業科研推廣工作開展效果相關性不大，部分從業人員對農業科技推廣工作積極性不高。其次，農業保險發展緩慢，未能切實發揮對沖農業生產自然風險的作用。大力發展農業保險，是國家確定的促進新型農業經營主體產業化發展的重要舉措。當前，我國農業保險工作開展滯后，未能充分發揮農業保險的相應作用，主要原因在于：一方面，普通群眾對開展農業保險的相關知識知之甚少，政府相關行政主管部門對保險范圍、補貼標準、如何參保等具體情況宣傳引導力度不夠。另一方面，當前我國農業保險險種較為單一，針對性不強，尚未完全覆蓋農林牧漁行業的所有細分產業。

（三）農民參與程度低，內部管理不規范

其一，農民群體對新型農業經營主體產業化發展的參與程度不深。農民群體對新型農業經營主體產業化發展的參與程度不深，首先，當前新型農業經營主體發展過程中，主要以農業龍頭企業牽頭發展為主，農民自發成立的農業合作社或家庭農場、種糧大戶等規模較小，難以與農業龍頭企業抗衡，主要原因在于，一方面農業龍頭企業與家庭農場等新型農業經營主體相比具有先發優勢，科技、資本實力較強。農民在農業龍頭企業牽頭的新型農業經營主體中往往處于弱勢地位，自身合法權益難以得到保障。另一方面，農民自發成立的農業產業合作社等新型農業經營主體抵抗市場風險能力較弱，面對慘烈的市場競爭，往往在尚未具備一定規模之前就已慘遭淘汰。

其二，新型農業經營主體發展內部管理不規范。當前，我國以家庭農場、種糧大戶等為代表的新型農業經營主體內部管理不規范，究其原因，一方面，大部分新型農業經營主體規模較小，財務、管理經驗缺乏，在組織成立的相當長一段時間內難以實現規范化運營。另一方面，新型農業經營主體內部相關管理制度不完善，尤其是由農業龍頭企業牽頭的新型農業經營主體，如果未能明確約定企業與農戶的相關權利、義務，農民群體的合法權益往往難以得到保障。

三、新型農業經營主體產業化發展對策

當前，我國新型農業經營主體的產業化發展過程中仍然存在配套產業發展緩慢、農民群體對產業發展參與程度不足等諸多問題。因此，只有從加快相關配套產業發展速度，不斷深化農民群體對產業發展的參與程度等方面入手，持續優化財政資金支持效果，逐步完善產業發展人才體系，才能切實推動新型農業經營主體的快速發展［2］。

（一）優化財政資金支持效果，加快生產要素配套進程

一是不斷優化財政資金對促進新型農業經營主體產業化發展的支持效果。首先，政府相關行政主管部門要制定有針對性的財政資金支持政策。各級政府在編制涉農資金預算過程中，要將支持新型農業經營主體產業化發展的資金與一般涉農資金區分開來，專款專用，切實加強對新型農業經營主體產業化發展所需資金的保障力度。同時，要切實調整新型農業經營主體享受支持政策的具體條件，向家庭農場、種糧大戶等規模較小的新型農業經營主體傾斜，使政府支農財政資金真正惠及經濟實力較弱的中小型農業經營主體。其次，要持續推進地方政府主要領導同志考核機制的改革進度。地方政府主要領導同志要切實樹立可持續發展的理念，既要看眼前、又要看長遠，立竿見影的事要做，惠及長遠的事更要做。只有這樣，才能切實推進新型農業經營主體產業化的長遠健康發展。

二是加快促進新型農業經營主體產業化發展所需要素的配套進程。具體來說，新型農業經營主體的產業化發展至少需要從促進土地流轉政策落實和大力推廣農業科技兩個方面著手。首先，要切實推進農村土地經營權流轉政策的落實。一方面，各級政府相關部門要加強宣傳引導力度，從感情上做好失地農民的解釋、安撫工作，使農民真正認識到農村土地經營權流轉、新型農業經營主體產業化發展是實現農民增收和鄉村振興的必然選擇。另一方面，地方基層政府要把推進農村土地經營權流轉和實現失地農民再就業問題進行一攬子解決，把解決失地農民再就業問題作為農村土地經營權流轉的前置條件，徹底解決失地農民的后顧之憂。其次，要多渠道解決產業發展融資問題。政府金融行政監管部門可以考慮將國有大型金融機構涉農貸款完成情況納入其主要領導同志考核體系，實行一票否決，充分調動國有大型金融機構開展涉農貸款的積極性。

（二）完善人才體系建設，促進配套產業發展

一是進一步完善新型農業經營主體產業化發展的人才體系建設。當前，我國新型農業主體產業化發展過程中主要存在人才匱乏和后繼乏人兩方面問題。要想解決上述問題，首先各級政府要努力打破戶籍、土地和社保等體制性障礙，為新型農業經營主體引人、留人創造必要的外部條件［3］。同時，要多渠道吸引返鄉創業農民工、大學生村官等各類人才投身到新型農業經營主體產業化來發展事業，不斷擴大和增強新型農業經營主體產業化發展的人才基礎。 其次，要切實推動實施鄉村振興戰略，從產業、生態、精神文明等各個方面加快美麗鄉村建設步伐，真正把農村建設成生態宜居的家園，使農民成為有吸引力的職業。

二是加快農業科技、涉農保險等相關配套產業的發展進程。首先，努力提高農業科技對新型農業經營主體發展的貢獻度。一方面，要充分發揮新型農業經營主體經營者自身的主觀能動性，努力提高其在生產經營過程中運用農業科技的意識和能力。另一方面，要充分發揮基層農業科技推廣部門的作用。可以嘗試在農業科技推廣部門中開展績效考核，激發農業科技推廣從業者的工作積極性。其次，要切實加快涉農保險體系建設進程。一方面，各級政府行政主管部門要不斷加強涉農保險宣傳力度。同時，各級財政部門要努力提高涉農保險的財政補貼力度，真正使農業保險惠及普通大眾。另一方面，涉農保險產品提供企業要不斷創新農業保險品種，努力實現涉農保險對農林牧漁產業的全覆蓋，切實發揮涉農保險對促進新型農業經營主體產業化發展的促進作用。

（三）提高農民主體參與程度，進一步規范產業發展

一是努力提高農民主體在發展新型農業經營主體過程中的參與程度。首先，各級政府行政主管部門要制定相關規章制度，切實保障農民在農業龍頭企業牽頭的新型農業經營主體中的合法權益。例如，如果農民以“土地經營權入股+員工”形式參與農業龍頭企業牽頭的新型農業經營主體，地方基層政府應通過出臺相關政策，確定農民分紅的合理漲幅和農民職工相應的晉升渠道，切實保障農民合法權益。其次，各級政府財政部門要努力增強對農民自發成立的農業產業合作社、家庭農場等新型農業經營主體的政策、資金支持力度，不斷提高小規模新型農業經營主體的抗風險能力。

二是要進一步提高新型農業經營主體產業化發展的規范程度。要加強對新型農業經營主體產業化發展的外部監督，工商、稅務部門要切實履行各自職責，從各自不同的角度，不斷規范新型農業經營主體的發展，督促新型農業經營主體制定完善的內部管理制度，努力做到龍頭企業與農民群體的權責對等。

總之，新型農業經營主體的產業化發展是實現農民增收的重要渠道，也是實施鄉村振興戰略的重要支撐。當前，我國新型農業經營主體發展仍存在人才匱乏、資金不足等諸多問題。因此，只有從加大行業發展亟需人才培養力度入手，多渠道解決產業發展融資問題，不斷優化財政資金支持效果，才能切實推進新型農業經營主體產業化發展的步伐。