農村精準扶貧的根本困境和出路*

◎楊友林 楊指榜 李發明

引言

貧困是全人類的公敵，威廉姆·貝弗里奇將貧困列為人類首惡，世界上所有國家都致力于消滅貧困。人類歷史以來，有識之士就不斷研究如何脫貧，孔子主張“博施于民而能濟眾”，儒家提出小康和大同的思想，但是歷朝歷代都沒能解決貧困問題。中國是世界上最大的發展中國家，農業人口世界第一，改革開放解決了廣大農村地區的貧困問題，將貧困人口大大降低。目前，我國已經進入農村全面脫貧的最后攻堅階段，要解決農村扶貧的困境必須要做好精準扶貧的工作。習近平精準扶貧思想是對小康社會的偉大實踐，也是對大同社會的美好憧憬，為解決人類歷史以來無法攻克的貧困問題提供了良好的指導。根據納克斯的貧困惡性循環理論可以得出，農村地區持續貧困的根本困境在于資本匱乏導致收入低下和持久貧窮，所以要解決農村脫貧問題，就先要促進農村經濟增長，從根本上解決持續貧困。而單靠救濟思維和輸血模式顯然不能改變持續貧困的局面，因此精準扶貧就是最有效的方式。

一、精準扶貧的優勢所在

（一）從單一扶貧主體到多元化扶貧主體

國際上將扶貧成為反貧困，從定義上就能看出和我國扶貧機制的不同。因為我國傳統扶貧以政府為主導，政府投入資金，以多種扶貧政策扶助農戶。但是政府作為公共產品供給方，在扶貧中難免因為自身資源有限，基層政府政策落實不到位，扶貧工作不透明等因素，導致扶貧效率低下，貧困農民享受的救濟不到位，產品不充足等現象。在習近平主席提出精準扶貧的概念之前，我國農村基層政府長期以來存在不能把握誰是貧困人群，誰的貧困程度更深，貧困信息動態性和精準性不足的現象。目前我國農村已經全面實現溫飽，剩余貧困人口貧困程度深、人口分散，政府單一的力量不足以改變貧困現狀。精準扶貧能夠發揮多方力量進行反貧困工作，提升反貧困的動力，增加多元化反貧困產業項目，充分利用社會資源。尤其多元化扶貧能夠改變過去單一靠政府資金覆蓋的局面，改變效率低下、缺乏監督、管理不當等問題，確保扶貧資金的有效性和扶貧工作的科學性。

（二）從“漫灌式”扶貧到“滴灌式”扶貧

過去“漫灌式”扶貧只注重扶貧底數，而忽視貧困戶精準度，對于持續貧困的原因，為何脫貧返貧，扶貧資金為何不能滿足脫貧需要等因素考慮不足。“滴灌式”扶貧能夠確保扶貧資金使用在刀刃上，明確哪些人群需要兜底保障，具體問題具體分析，把握貧困農民到底是因為何種原因沒有勞動能力，喪失生活來源，對因病返貧，因債致貧等因素采用不同的救濟方法。從簡單的減少貧困人口數量到具體的減少貧困發生的因素，從滿足溫飽衣食的需要到關注貧困群體的需求，從大面積簡單扶貧到切實解決貧困人群的關鍵問題。“漫灌式”扶貧由于效率低下而造成了低保障率，我國低保人群保障水平低，保障資金只能維持基本生存，而對健康、醫療、教育和發展方面缺乏關注。“漫灌式”以“補救型”扶貧代替“普救型”扶貧，鼓勵廣大群眾摘掉貧困帽，對癥下藥，因地制宜。

（三）從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧

傳統“輸血式”扶貧有諸多弊端，首先是損害“造血功能”，降低貧困人群勞動意愿，產生“等靠要”思想。“等救濟”思想導致貧困人口依賴政府福利，不利于貧困人群自立，從而陷入持續的貧困之中。其次是救濟思想損害貧困人群的尊嚴和發展，讓他們失去了同等權利，并且喪失了更多的發展機會，有些地方規定貧困戶不能有大型家電，不能有大型牲畜，不能有摩托車等，這造成了貧困人口不愿意購買文化和生產資料，進一步加劇了貧困。第三是不利于產業扶貧發展，救濟思想讓貧困人口失去發展產業項目的動力，因為沒有精準扶貧的產業扶植政策，農民不能通過發展產業來改善自己的經濟狀況，獲得持續的收入。最后是傳統“輸血式”缺乏“造血式”扶貧對農民就業的扶植功能，沒有從根本上幫助他們創造工作崗位而來增加收入，缺乏針對性的培訓、貸款、補貼、教育等。而精準扶貧實現從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉變，改善農村的發展環境，提高生產力，改善教育和文化科技環境，通過生產自救走上脫貧致富道路的扶貧行為。

二、當前農村精準扶貧的根本困境

（一）貧困人口經濟惡性循環導致收入貧困

農業經濟本身是弱勢經濟，資本收益率低，資金不愿意流入農業產業。農村信用社本身就對農業產業缺乏資金支持，貸款難是制約農村經濟發展的關鍵因素。而農村高收入群體往往在致富之后，又將資本流出，這進一步造成了農業資本匱乏，使農村經濟陷入投資困境。因為在產業建設上發展滯后，存在結構性失衡，外來資本不愿意投資農村，而農村本身市場化程度不高，產業扶貧效果低下，產品附加值低，農業產品供大于求，面臨來自于國外低價農產品的競爭，扶貧特色農產品“走不出去”，農民管理水平低，靠天吃飯，這導致了農村人口收入低。本身農村貧困人口缺乏創收能力，經濟來源單一，這導致了他們沒有多余的錢進行培訓、投資和發展，而由于農村社會保障供給不足，導致他們在教育、醫療和養老上的支出過大，這造成了貧困人口低收入-低儲蓄-低投資-低生產率的惡性循環。貧困戶傾向儲蓄，而非投資，這是他們的風險偏好決定的。亞洲許多國家的經驗表明，低息貸款很難促進貧困戶特色產業項目的發展，因為貸款的用途可替換，所以貸款往往會流入富戶和其它商業項目手中。單靠大規模粗放型扶貧資金投入不但效率低下，而且效益緩慢，但是體量龐大的資金也不足以解決當前貧困人口收入低的問題。因為有限的扶貧資金不能解決貧困戶龐大而長期的需求，目前如何延伸產業鏈，發展農業特色產業和二三產業，克服貧困地區的自然條件和社會環境，帶動環境惡劣資源稀缺地區農民創收是最關鍵的問題。

（二）農業人口文化素質偏低導致能力貧困

西奧多 舒爾茨提出導致貧困的根本原因是貧困地區缺乏人力資本，除了資本匱乏，人力資源短缺，農村人才外流是導致農村貧困的一個根本原因。目前農村地區農業人口主要以老齡人口為主，農村空心化日益嚴重，教育程度較低。知識技術不僅是現代農業發展的必要保障，也是決定人與人收入差距的根本因素。愚昧無知是導致貧困的土壤，因為沒有知識文化就沒有能力獲得信息、自我學習、提升勞動技能、進行科學決策，進而導致觀念保守，難以建立組織化、規模化、產業化的生產方式。

革命導師列寧早就在著作中提到鄉村文化的落后原因是因為“鄉村生活的愚昧狀態”［1］，盡管我國農村文化建設取得了巨大的成就，但是必須要看到農村人口文化程度較低。根據《全國第三次農業人口普查報告》的調查結果，我國有將近92%的農業人口是初中以下學歷。根據筆者個人的調查結果，許多農業人口根本沒有讀完初中和小學，他們當中許多人中途輟學。很多貧困家庭孩子由于經濟原因在教育上得不到保障，這又進一步加劇了這種循環，使貧困地區的教育程度進一步惡化。目前政府有很多精準扶貧政策，比如產業扶貧、金融扶貧和電商扶貧等，但是由于真正的貧困戶缺乏能力，這些項目只好給一些非貧困戶來帶動貧困戶。

（三）精準扶貧實施能力還有待提高

首先是精準扶貧政策實施細則不夠精細化，各地還存在各自為政現象，基層干部核定權過大，政府硬性指標規定不完善，政策標準還停留在指導性方針層面，導致工作執行中存在許多問題，制度執行、政策落實和監督保障方面還需要進一步細化。其次是精準識別方法不科學，采用逐級指標分配法容易對數據的真實性產生沖擊，分配到縣的名額和實際情況不符，有些赤貧地區分配不到足夠的名額，有些非貧困戶卻分到了名額。最大的問題在于鄉村干部缺乏貧困測量手段，往往以經驗和個人理解來劃分貧困戶，由于知識和認識的偏差，將本該是貧困戶的人群錯誤剔除。比如調查中發現，有的家庭母親有嚴重疾病，但是兒子有正常收入能力，鄉干部就認為不應該享有低保政策，沒有考慮到未來疾病給他們帶來的巨大壓力。而農村信息化水平低，對貧困程度進行精準識別成本較高，建立動態檔案較為困境。第三是扶貧中存在平均主義，為了減少扶貧工作的阻力，基層扶貧往往以平均主義的方式進行，不注重協調整合和長效機制的建立。很多干部為了減少因為分配問題帶來的困擾，干脆將長期扶貧資金平均分配給貧困戶，而沒有實現從授人以魚到授人以漁的轉變。很多干部在扶貧中存在短視行為，個別干部搞形式主義，只想完成短期扶貧指標，而忽略幫助貧困戶長期脫貧，甚至搞一些形象工程，而忽視最貧困人群最迫切的需求。最后，精準扶貧受到傳統扶貧慣性思維的影響，還存在一刀切的現象。尤其是沒有針對各家各戶的實際情況，分析貧困的原因、程度、發展潛力，制定針對的扶貧方案，量身定做選擇發展路徑。目前基層干部在推進結合貧困人口勞動技能和地緣優勢，因地制宜發展特色產業，建立差異化扶貧機制方面還存在能力上的欠缺，尤其是缺乏對貧困群眾精神需求的關注。

三、農村精準扶貧的路徑分析

（一）多元主體結合推動產業精準扶貧

在反貧困工作中，我國政府一直發揮著主導作用，但是單靠政府的財力和人力不足以支撐農村扶貧的需求。因此，政府在扶貧過程中要引入社會團體、慈善機構、基金組織、企業單位等多元化主體，廣開渠道，建立激勵和保障機制，尤其是鼓勵企業參與扶貧，給扶貧企業予以稅收減免等政策支持，對有卓越貢獻的捐贈人士予以表彰，拓展社會各界參與扶貧的渠道。比如可以建立網絡捐贈體系，通過線上線下活動相結合，定期或者不定期地開展捐贈活動，鼓勵社會各界人士、各個機關單位學校開展針對性幫扶，針對特別貧困的地區，可以捐贈衣物、家電、學習用品，這樣就可以降低貧困人群在生活上的支出，使他們有更多地錢用于發展，減少貧困惡性循環。

而政府要確保資金的高效率，確保有限的資金落實到最需要、最緊迫、效益最高的扶貧項目中，政府要改變過去居高臨下的角色，充分引導各個機構參與到扶貧工作當中，政府更多從事資源整合和協調監督的工作，將過去自上而下逐級分配的方式改為以市場機制為導向的產業扶貧模式。靠救濟永遠不能致富，要想真正解決脫貧又返貧的問題，最根本的是授人以漁，持續而穩定地為貧困戶帶來收入。根據涓滴理論，治理貧困問題要靠經濟發展，將產業扶植到人到戶，確保一戶一項目，針對貧困戶技能、教育、文化的不同，針對性地發展資金互助、規模養殖、蔬菜大棚、農產品加工、農業兼業、農業旅游、一村一品、生態農業、特色農業和電商扶貧等。同時，政府應該為貧困人口創造和提供公共事業就業的機會，比如給孤寡老人提供更夫、看護員等工作，給貧困學生提供家教等崗位，給殘疾人提供特殊技能崗位等，鄉村公益項目和公共事業優先雇傭貧困戶，大量創造公益就業崗位。

（二）改善農村環境，加大教育力度

習近平指出，“扶貧先扶智”［2］。縱觀世界所有國家經濟水平，我們可以通過對比得出結論，教育程度和收入水平呈正比。樊根勝等（2002）的研究顯示教育投資對的脫貧作用最大，每增加1 萬元，就可使9 個人脫貧［3］。要想根治農村貧困的問題，首先要從教育上治本，通過加大農村地區教育投入來徹底切斷貧困的代際傳遞。一要提升農村地區整體教育水平，政府加大義務教育年限，要參考國外經驗，放開助學貸款，保證助學貸款的供給，確保農村子弟能夠接受完善的教育；二要確保貧困家庭孩子不因為貧困而失學，讓貧困家庭的孩子享有同等的教育機會和充分的尊嚴；三要讓貧困人群認識到知識改變命運的意義，大力推進針對貧困家庭的定向教育、職業教育、技能教育，實現徹底去“窮根”的目的。

其次要以創造就業崗位為目的進行貧困人群進行技能培訓，確保貧困家庭中至少有一人能夠接受職業技能培訓，除了培育職業農民之外，還要根據貧困人群的特點制定針對性培訓計劃，比如知識程度初中以上，但是長期封閉喪失勞動意識的人群可以進行電商培訓、手工培訓和產業培訓，使之能夠利用自身知識文化重返工作崗位。

第三要改變對貧困者的歧視和排斥現象，一要建立包容的社會環境，改變金錢至上觀念，讓外界充分認識到貧困人口致貧的原因；二要給貧困人口提供廣泛的機會，擴大他們的圈子，讓貧困人口具備改變命運的條件；三是要給貧困人口自尊自立的機會，鼓勵他們自我發展。

最后要加強農村基礎設施建設，提升科教文衛事業水平，尤其是提升農村地區文化生活水平，改變過去精神文化匱乏的局面。韓建民，韓旭峰，朱院利（2012）的研究顯示在中國每增加1 元的基礎設施投資，可增加3 元的GDP。好的環境才能留住人才，才能避免農村因為人力資本外流造成的惡性循環，因此農村地區要致力于建設美麗鄉村。

（三）因地制宜發展精準扶貧

建立精準扶貧統一工作標準和信息化平臺，對貧困人群采用動態管理、精準識別，對扶貧資金管理人員嚴格考核，強化監管，建立透明、公開、信息化的網絡機制。不再將收入標準作為貧困戶唯一的識別標準，建立收入、消費、資產、醫療、教育等多多元化維度。確保在既有短期內重點貧困戶幫扶措施，還要建立長效機制。不同地區根據不同特點采用不同扶貧方針，比如生態區域發展特色產業，貧瘠區域發展勞務經濟，特殊群體特殊幫扶。

也要針對性地改變扶貧方式，不要單一以現金發放作為扶貧方式，針對不同的貧困戶，可以采用教育補助、醫療補助和住房補助等方式。補助方式不一定非得以現金方式，也可以采用減免方式，對于因病致貧的家庭可以提供大病免費醫療，有些家庭因學致貧，政府可以將助學金、助學貸款、社會捐贈打到專用賬戶中。

針對現在對貧困地區資金捐贈缺乏監督管理，渠道不通暢，資金來源少的問題，可以鼓勵廣大居民捐贈實物，建立網上P2P 捐贈渠道，實現精準扶貧的目的。比如有地區的孩子缺運動鞋，就快速捐贈運動鞋，有的地區孩子缺書本，就快速捐贈書本，真正做到精準扶貧。