精準扶貧與低保制度的協同共治研究*

◎余海燕

我國政府部門有兩個主要民生政策需要強力實行，一是低保政策，二是扶貧開發政策。在這兩個工程中，對于相對較貧困的地方，扶貧開發一定是最主要的，極其貧困地區的人群若要生存，就要有最低生活保障金這一底限。兩項民生工程是使農村脫離貧窮的基本形式，雖然有部分的不同之處，但它們有共同的方向，即確保和優化民生。在新的發展趨勢下，要關注兩項工程的過度與聯系，使扶貧開發政策和低保政策能夠并駕齊驅，共同幫助脫貧工作。

一、對比研討精準扶貧制度與農村低保制度

精準扶貧制度以對分區的貧農家庭進行準確辨別、準確扶助、精心協管等為中心目標，且應用科學技藝。和從前的扶貧開發政策進行對比，精確扶貧比從前的寬泛扶貧更加有效且合理。

1.改變目標人員：精確扶貧政策一般把一個家當作一個基準點，多數是家族人員的人年平均凈賺數量為目標，當收入值比鄉村人群的收入最低指標還要少時，對比于以往的服務目標，此次選擇的目標人員在鄉村低保的制度中顯而會更合理和適用。

2.改變政策內容：精準扶貧政策一般會以加強貧窮地區的持續發展力和鄉村群眾的自身提升空間為重點，實施精確的目標性的幫助扶貧的辦法，最終幫助困難群眾能夠擺脫貧窮，幫助鄉村提高經濟技術水平。農村低保制度是以保證鄉村貧困家庭的正常生存為目標，是生存下去的最低保障，屬于“提供式”的幫助扶持，來提高貧窮人群的生活。

3.改變工作方向：精準扶貧政策以貧窮人群的工作情況和工資過少的人群為目標，在此之上深入調查確定貧窮地方和導致貧困的緣由的不同來執行扶貧政策，使扶貧的目標人員精準無誤，服務內容更加明確。要對農村低保制度的目標化進行明查，然后對其進行幫扶和實施管制，由此消滅致使貧窮的原因和由貧窮到富有的一些阻擋，最后的目標是不間斷地脫離貧窮。農村低保制度的主要工作內容是保護貧困戶的最低生活標準，通過政策幫扶，使其能夠在社會上生存下來。由于這兩個制度的工作方向在規定上有所不同，因而一般某個區域的貧困戶的評判準則在理論上是比本地的幫扶要求要低的。

二、精準扶貧制度與農村低保制度二者互相幫助脫貧效果

協調經濟與社會兩個政策之間的聯系，使二者協同作用，是實際中脫貧必須要建設的重點內容。而兩種制度是否能夠自然鏈接和協同前進的制度實施也說明著中國鄉村是否能夠解決貧窮狀況有著極大的脫貧效果，以下，作者會在社會進展的大體方向和措施論述內在的細節方向上精心研究論述以上兩種制度的合作并進和前進能夠形成的正面的好的方面的脫貧效果。在社會不斷提升的總體情況而言，精準扶貧與低保制度的有力結合運行，對于我國經濟水平不斷提升和貧窮人群變得富有會產生更加好的效果，比單一制度的實施更有利。農村低保制度一定要秉持公平公正的原則，在客觀上保證能夠維護貧困戶穩定地生活下去，這個對于貧困戶的最低保障減弱了脫貧致富任務中的部分工作，讓這一政策可以匯集在幫助貧困戶的自力更生和自強自立的能力的方向上。這種情況下，精準扶貧政策可以有目標地準確地幫助可以借勞動手段謀生的人員提高生活水平，保證生存空間，這項制度既高效又不失公正，既能使貧窮人群避免出現過于依靠福利措施，又能幫助另一制度的有效實施，也使政府實施的政策與經濟社會的提升相輔相成。

在兩項措施的內容分析的細微方面觀察，兩種制度相輔相成可使二者取長補短，合作共贏。精準扶貧對象若要準確判斷，需要選擇一種方式，即“由上到下”，由村到戶一一查明確定，最終將目標落實到個人，而精確判斷的結論要公之于眾，再建立檔案以便更新管理。這種方式在很大程度上避免了篩選農村低保人員時又些人員騙保或者做順水人情的一些行為。并且，農村低保對象在需要幫扶的貧困戶中被篩選出去之后，另一制度就可以在剩余人員中再度選擇能夠工作的貧困人員開展脫貧致富的工作。通過這種措施，抑制一些人群原地等，伸手要和靠救濟這些懶惰成性的行為，保護優惠福利能夠有效利用。

三、精準扶貧制度和農村低保制度相輔相成的難題

1.難以確定幫扶對象，實施時有反向鼓勵的趨勢，國家按照經濟條件的不同，將需要幫助的人群分為三類，根據不同類型進行精準扶貧。如想無償享受國家幫扶就應達到低保受助者的條件；條件根據精準識別后可以得到像樣的幫助則是扶貧受助者享受的福利；若同時具備上述兩種條件的特殊人群，在獲得低保補貼的同時還能享受國家在扶貧政策上下發的相關福利。但是在這一政策下有些貧困地區的人群在扶貧政策的刺激下變得好逸惡勞，有勞動能力的人為了能國家的優待，會想辦法成為低保受助者并且享受這項福利給其生活帶來的方便。這種現象不僅嚴重浪費了國家資源而且也破壞了資源分配的公平性。這種福利陷阱帶給社會的危害是難以估量的。

2.行政管理部門相互協調，共同運作。民政部門主管農村低保制度，而精準扶貧由扶貧部門負責，這兩種制度都是針對貧困人民的福利政策，只是二者的行政管理部門不同。這兩種制度融合，還需要結合許多部門共同協調，例如地方各級扶貧辦實施扶貧制度需要得到統計和調查部門的詳細數據，需要民政和殘聯的資料等，需要這些部門的協調配合。而行政管理部門劃分過于瑣碎也容易造成信息和標準上的問題，效率也大大降低。精準扶貧提倡新的三位一體的扶貧政策，即全面運用政府、市場、社會等多方面的資源進行扶貧。從目前的狀況來看，在治貧方面，社會幫扶力度和資源都有限，一些社會保障制度，如醫療、養老等也存在缺位的問題。農村低保和精準扶貧的融合發展政策運作還不夠成熟，還存在著實踐經驗的缺乏和理論體系的不完善的缺陷。

3.制度銜接成本費用高，難以落實精準動態化管理。精準扶貧目前還是下達的比較新的政策內容，由于其體質還不夠完備，因此需要投入高昂的費用來維持這一制度的執行，精準扶貧的內容中精準幫扶、精準識別、精準管理等方面在前期發展階段，需要付出更高的經濟費用和人力消耗。從精準扶貧和農村低保這兩項制度的融合的發展角度來看，除了落實需要一定的成本，兩種制度相結合，這一變動本身也具有一定的運行費用。為了確保我國真正做到“扶真貧，真扶貧”，就必須采取準確的動態化管理方式。考慮到目前我國的農村低保制度的機制不夠完善，因此要建立動態化的管理方式也面臨著十分嚴峻的挑戰。與此同時，這兩項制度原本就有一定的差異性，再加上日后的扶貧對象、低保對象以及同時為低保和扶貧的對象三者在融合體制中會面臨更多的問題。

四、精準扶貧與農村低保制度融合前進的道路選取

1.創建瞄準體系，準確識別扶貧對象。如果要真正的將精準扶貧和農村低保制度的相結合的落實下去，那么就意味著必須要保證對貧困人口的識別工作的準確性。由于我國人口基數大，貧困人口的總數數量大，貧困的原因也因人而異，所以對于部分地區將貧困人口的信息具體落實到戶這個工作量遠遠大于預期的難度。為了能夠根據我國相關部門下達的針對扶貧對象的驗證方式進行識別工作，就要保證各級政府給予足夠的費用支持。并盡可能的滿足資源上的需求，完全按照以縣委基本單位，進行規模管控、準確識別、分出等級進行負責、實行及時動態信息管理等一系列的措施，針對我國目前存在的貧困地區中的貧困情況具體落實到每戶人家，并建立相應的檔案，并且將檔案記錄在網上，以供再次查證。除此之外，地方政府應該針對該地區的貧困情況制定具有區域特性的政策，從而確切落實兩大制度的融合，并確定統一的政策對象區分方式，防止兩者之間存在漏洞。

2.總體統籌規劃，多元化運作體系。目前農村的低保制度和精準扶貧相結合落實進展中，部門和部門之間的共同協作和相互理解調節問題嚴重缺失，其都以自己的部門工作為核心，互相之間下達的工作并不統一，即使都是向扶貧方向開展工作，卻并未顯現出來多大的扶貧作用。所以，在將兩種制度相互融合的過程中，僅僅關注精準扶貧和農村低保這兩個制度間的協調運作，是不足夠的，還要加強扶貧內部工作部門之間的協作能力。也就是說，在進行兩者融合發展的政策建設過程中，就要盡力提升頂層設計和總體的統籌規劃，進而突破各個部門之間的分離狀態，創建新的協調制度，從而推動整個區域資源和行動的一致性。自從我國開始落實新的扶貧政策以來，我國相關部和部分省份創建了跨越省區的調節部門，如今已經有11 個通過了國務院的審核。

3.使管理動態化，量化扶貧考核標準。精準管理的意思是將成功建檔立卡后的貧困戶進行動態化的扶持。一旦信息檢測系統調查發現貧困戶已經不再符合貧苦的標準，則將會將其從扶持對象中去除。并且添加新的貧困戶進到系統里。所以，將制度相互結合發展時，應該從精準扶貧和追蹤貧困狀況兩方面進行研究。并且一旦投入實踐，必須將其政策實施的力度保持一致，避免出現不公平的現象。

五、結語

當代社會的大潮下，社會救助要實現從被動到主動的質的飛躍，而政府能做的，是在“供給”后再度“調整”，將制度相互結合發展時，應該從精準扶貧和追蹤貧困狀況兩方面進行研究。