新型城鎮化背景下變革農村土地流轉的方式

◎王 薇 馬慧芳

一、新型城鎮化背景下農村土地流轉現狀

（一）土地流轉面積增長，流轉趨勢總體向好

工業化和新型城鎮化是農村土地流轉的外在推力，隨著農村經濟的發展和新型城鎮化步伐的加快，帶動了第三產業的發展，同時也促成了城市工業生產規模的擴大，加之新增城市人口對衣食住行等生活空間的需求，這些都增加了土地用量，推動了農村土地流轉進程。我國土地流轉規模從2008年的1.09 億畝增加到了2017年的4.79 億畝，黑龍江、山西、湖南、江西等省份2017年土地流轉面積相比五年前增加了40%-50%左右。據相關報告顯示，未來我國新型城鎮化仍將保持較快的發展勢頭，到2020年，預計我國城鎮化率將超過60%，農村勞動人口將減少到2.9 億，按目前我國人均土地占有量計算，未來至少將有7300萬畝土地發生流轉。而隨著年輕人越來越傾向于進入大城市就業工作，農村勞動人口老齡化現象將日益突出，流轉的土地也將比預期更多。近年來，隨著農村土地流轉面積的不斷增加，各地土地流轉價格也呈現出上升趨勢，每畝每年價格在200-600 元區間，部分城郊和小城鎮由于地處旅游開發區域，土地流轉主要用于非農經營，流轉價格相應偏高，大多超過了每畝1000 元，這也提高了農民進行土地流轉的積極性，加快了土地流轉進度，我國農村土地流轉趨勢總體向好。

（二）土地流轉主體趨向多元化

目前，我國農村土地流轉形式以出租、轉包、互換、轉讓、股份合作等為主，其中，轉讓與出租流轉方式仍然占據大部分比例。從流轉去向來看，根據土流網近三年的統計數據顯示，其中55%的土地流向農業種養殖大戶，18%流向農業合作社，14%則流向了農業企業，2017年底，我國土地流轉面積4.79 億畝，其中承包面積占比達36.5%，也就是說全國有超過1/3 的土地已經不再是原來的土地承包戶和經營戶，都流向了新型農業經營主體，這也從一定程度上代表了土地流轉的成效。顯然，隨著土地流轉進程的不斷加快，我國農村土地流轉已不再局限于農戶之間，種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業產業化企業、社會工商企業等已成為農村土地投資經營的一股新生力量，農村土地流轉參與主體呈現出多元化趨勢。

二、新型城鎮化背景下農村土地流轉過程中面臨的問題

（一）市場機制與監管機制不完善

（1）缺乏規范的市場流轉機制。目前，我國大部分農村土地流轉市場尚處于起步階段，還沒有形成比較規范的市場化土地流轉機制。由于市場化水平低，缺乏政府的引導，以及土地利用方式、市場情況等條件的不確定性，造成土地流轉價格不透明，導致從農民手中流轉出來的土地價格往往偏低，由此形成的巨大利益空間極易造成搶租圈地等投機行為的發生。同時，由于土地流轉運作過程復雜及相關法律法規還不健全，受專業化水平和運營范圍限制，農民在談判過程中仍處于弱勢地位，一些投機行為將會損害農民權益，加之工商資本下鄉租賃農地呈快速發展態勢，也加劇了農地“非農化”、“非糧化”風險，造成農村土地流轉難以健康、有序的開展。此外，土地流轉中介服務組織缺乏，導致土地流轉對象可選擇范圍變小、信息傳播渠道不通暢等問題出現，信息不對稱使流轉雙方期望值差距拉大，這些都影響了土地流轉的順利進行。而且我國大部分土地流轉中介組織仍處于探究階段，組織經營方式比較單一，所開展的服務項目較少，多數還局限于土地流轉信息發布、政策宣傳、促成交易等方面，還不能有效保證農民獲得充分的土地流轉收益。（2）監管機制不完善。一方面，地方政府有關農業部門參與度不夠。大部分農村地區沒有設立專門的監管機構和土地流轉服務平臺，對土地流轉過程把關不嚴，事前缺乏對流轉主體經營資質、土地流轉用途等方面的評估和監督，毀約、口頭協議等不規范的操作流程導致土地流轉糾紛不斷。另一方面，相關土地流轉制度仍不完善，操作流程有待規范。在土地流轉程序、方式、檔案管理等方面缺乏具體實施細則，政策不具體、流轉用途不明確等問題仍存在；在土地流轉收益評估體系方面，還缺乏精細化的計算方式，不同地區、不同等級土地流轉定價標準不符合市場價值規律。

（二）難以實現普遍的規模化流轉

目前，在國家和地方一系列土地流轉政策的推動下，農村土地流轉市場活躍度不斷提高，取得了一定的經濟效益，但從土地流轉規模看，仍呈現出零散化狀態，土地流轉率較低，尚未形成規模化發展態勢。（1）土地增值趨勢提高了農民對土地流轉收益的高期望值，使土地流轉成本越來越高。近年來，隨著土地市場價格的上漲，特別是東部沿海地區價格的不斷上升，讓農民對土地流轉收益的期望值變高，這在一定程度上壓縮了土地經營戶的利潤空間，推高了用地成本，阻礙了土地規模化流轉的進程。并且由于地方區位、自然條件等各方面的差異，導致部分農村土地流轉價格沒有出現明顯的上漲，在這種情況下，多數農民選擇儲備土地持續觀望。此外，大部分農民對“三權分置”的理解還十分有限，對土地經營權流轉概念存在誤區，擔心流轉會使自己失去土地，造成很多農民不愿意通過正規方式進行土地流轉，而是直接交給親戚或朋友經營；（2）土地流轉信息渠道不暢，信息輻射面小，對土地流轉規模造成較大影響。當前，多數農村地區基礎設施仍有待進一步完善，消息閉塞所導致的土地供求信息不對稱使農村土地流轉交易范圍變得狹窄，流轉對象多集中于農村內部成員之間，未能廣范調動社會資源。

（三）缺乏足夠的保障機制

農村土地流轉涉及多方參與主體，流轉速度加快的背后，仍然存在著合同主體錯位、流轉形式混淆、毀約等一系列風險，土地流轉缺乏足夠的風險保障機制。（1）運作程序不規范。在土地流轉實際操作過程中缺乏規范性，部分流轉僅有口頭協議，未簽訂書面合同，由于缺乏有效約束和監督，導致流轉雙方權益很難保障。部分農民缺乏契約精神，簽了合同又毀約的事情也不少見，特別是看到土地配套設施修建好得到明顯效益后，這種情況發生的概率更會增加，這對新型經營主體的發展非常不利。而土地經營者由于生產經營不善等情況，中途“跑路”事件的發生也會讓農民的租金無法得到保障；（2）土地收益保障機制不夠完善。一方面，有些地方政府為了招商引資，由政府出面將農民土地集中流轉過來，再低價轉包給工商資本，流轉合同簽訂當事人不是原承包戶而是村委會、村民小組或是鄉鎮政府的現象普遍存在，合同主體錯位導致農民土地被動流轉，權益無法保障。另一方面，由于新型城鎮化建設、旅游開發以及市場惡性競爭等多種原因，部分農村地區土地流轉價格不斷攀升，高租金導致經營戶不堪重負，在政府資金補助、政策性保險、農村金融等配套制度還未及時跟進的情況下，一旦出現自然災害和價格波動，很容易造成經營主體資金鏈的斷裂，風險自然也會轉嫁給流轉土地的農民。

三、新型城鎮化背景下變革農村土地流轉的方式

（一）建立健全土地流轉市場，規避流轉風險

（1）建立健全土地經營權流轉機制。“三權分置”之后，流轉土地承包權主體與經營權主體分離，為保障“三權分置”后農村土地流轉的有序進行，必須通過建立土地經營權流轉市場，制定土地承包經營權流轉相關政策和措施，來引導土地流轉雙方進行面對面交易，以合同約束來保護流轉雙方權益，在租金、使用年限、毀約方處罰條例等方面最大限度地回避土地流轉中的不規范行為和各種糾紛。地方政府應當依據本地實際情況，制定更加規范、合理的土地流轉政策，盡量避免因缺乏合理規劃布局，盲目跟風搞城鎮化建設而造成的損失；各項有關土地流轉的相關政策和補貼措施應落實到位，真正做到“應補盡補”。（2）完善市場溝通機制和定價服務。農村土地流轉過程中的很多糾紛是由于流轉雙方對價格制定標準的不對等而產生的，因此應當建立健全流轉土地定價機制，為其建立合理的參照標準并對各項服務加以細分，通過提高農民對土地資源價值的有效認知，以及對市場需求的及時跟進，保證農民充分分享土地流轉收益。（3）完善土地流轉審查監督機制。一方面，要強化農村土地流轉審核，根據企業經營能力、資質、土地流轉規模等實行審核準入制度，特別是對流轉時間長，面積大的土地要有一定的上限控制，避免違規使用流轉土地行為的發生。另一方面，要完善土地流轉風險防范制度。通過事前開展對用地規模、資金保障、規劃布局等方面的風險評估，降低土地流轉風險。（4）建立健全土地流轉獎懲機制。有關部門應為土地承包經營權流轉創造良好的外部條件和政策環境，可以把土地流轉用途監管納入到鄉鎮領導干部績效考核體系中，通過設立監管獎懲基金，對監管負責到位的縣區給予一定獎勵，對監管不力的給予懲罰，并將懲罰資金填補到監管基金中。同時，要加大對土地流轉過程中弄虛作假、強買強賣等違法違規行為的查處力度，及時制止和糾錯，規避土地流轉風險。此外，還要充分發揮民眾監督作用，對于投訴違規情況屬實的民眾給予相應獎勵，從而保證土地流轉的規范開展。

（二）完善農村土地流轉外部環境

農村土地流轉運作過程極為復雜，涉及環節眾多，各種違規違約及糾紛處理比較困難，而土地流轉中介組織作為農民與政府、農民與土地經營者、農民與農民之間的重要連接紐帶，它在落實土地政策、健全土地流轉機制、完善管理制度等方面具有重要作用，因此必須加快土地流轉中介服務體系建設，進一步完善農村土地流轉外部環境。（1）大力發展土地流轉咨詢、資產評估、土地保險等各類中介服務組織。如建立土地流轉經濟評估組織，讓農民掌握更多主動權，保證土地流轉價格和土地用途的經濟合理性；建立法律服務團隊，完善土地流轉交易規則、程序和手續，為土地流轉雙方提供必要的糾紛解決和法律咨詢援助；建立管理咨詢平臺，保障土地流轉進程前后的咨詢服務，以此促進土地流轉公開、公正、有序進行，更好地滿足市場經濟要求；（2）積極搭建土地流轉平臺，保證農民獲得更好的土地流轉收益。地方政府可在土地流轉活躍地區設立交易中心，通過統一辦理各項業務來提高土地流轉的效率。如建立土地流轉信息資源系統，收集和發布農村土地流轉供求信息，促成農戶間、農戶與工商企業間的實時信息溝通；建立多元化的土地流轉價格反饋體系，推動農村土地資源的合理配置以及規模化發展。

（三）完善土地流轉補償制度

據統計局相關數據顯示，2017年我國農村居民人均可支配收入40.9%來自于工業化、新型城鎮化所帶來的工資性收入，2.3%來自于財產性凈收入，而財產性收入的一部分來源就與農村土地流轉有關。在征地補償制度構建過程中，如何保證農民的意愿得到滿足，使土地流轉補償機制達到效率與公平的均衡，這是涉及我國農村土地流轉能否健康有序發展的關鍵一環。（1）在土地流轉補償公平方面，應根據市場交易價值規律和農民期望來制定土地流轉價格評估機制。補償可根據土地開發成本、預期效益、地方財政收入等因素來考量，但由于效益計算標準復雜，并非所有流轉的土地能立刻顯示效益，因此必須根據土地的具體用途來計算土地收益。如以樓盤開發、廠房建設等短期效益明顯的土地流轉交易，應在公布市場預期利益的基礎上，再扣除土地開發成本和一定額度的企業利潤后，將剩余部分作為農戶流轉土地補償的上限。這一補償制度使流轉雙方相當于在市場價值基礎上進行談判，各方利益主體的訴求都能得到公平合理的解決，也規避了土地流轉過程中不正常利益帶來的一系列風險；而對于公立學校、醫院、涉及民生的機關事業單位等公益用地，很難產生收益或在短期獲得收益，所以在土地流轉補償方面，應采取效率優先、兼顧公平的原則，保障農民獲得流轉土地當前的市場預期收益，并輔助一定的非貨幣補償方案。同時，要保障農民對土地流轉制度及方案的知情權和參與權，確保土地流轉程序的正當性，通過對土地補償方案和費用分配方案舉行聽證協商，來保證補償制度的公平合理性，杜絕一些違法征地、亂建現象的發生。而對補償標準有爭議時，要盡量找準多數人的共同利益以及不同階層、不同群體利益的平衡點，努力尋求能使各方利益最優化的補償制度；（2）在土地流轉補償效率方面，要保證農村土地收益的高效配置以及剩余勞動力的快速轉移和安置。地方政府應在土地資源合理配置、高效利用的前提下，建立土地流轉市場體系、交易規則和土地補償標準，讓流轉雙方進行充分協商，以實現貨幣和非貨幣補償的高效配置，使土地補償及時到位。對于非貨幣化補償機制，可以采取土地入股分紅、留業安置、職業技能培訓等方式，以保障農民的基本生活權益。

（四）建立健全土地流轉后的長效保障機制

從未來新型城鎮化發展趨勢預測，農民城市化進程將會對我國城鎮化戰略產生重要影響，只有解決了他們的定居、就業等問題，才會帶動消費和投資需求的雙增長，因此在推動新型城鎮化的過程中，必須有相應的長效保障機制。（1）以產業為支撐，強化土地要素來保障農民基本權益。在農業產業基礎比較好的村鎮，鼓勵農民將土地流轉給現代農業龍頭企業或是種養大戶，或者通過大力發展各類新型農業經營主體。如家庭農場、農村專業合作社等，使土地向新型經營主體集中，形成規模化發展，實現就近就業，變農民為產業工人，通過獲取土地租金和工資收入，使農民財產性收入得到顯著提升。同時，鼓勵農戶以入股的形式，組建土地股份合作社，增加土地收益；（2）出臺相關政策，保證農民生產生活條件。允許將流轉土地優先用于農民集中區基礎設施和公共服務設施的建設，改善農民生產生活條件，破除土地、戶籍、資金等要素的制約，建立統一的公共服務保障制度，引導農民到集中區居住，提高農民土地流轉積極性；（3）落實風險保障金制度。以流入方繳納為主，政府適當補助，當土地經營主體因自然災害、經營不善等因素無力支付租金或發生退租時，可以啟用風險保障金，防范農民利益受損。