供給側改革視域下我國農村普惠金融法律體系建設研究

◎李慧玲

歷經改革開放以來四十年的發展，我國農村經濟取得了跨越式進步，有力推動了社會主義現代化建設。在步入經濟新常態的當下，農村經濟依然在穩步發展，但卻面臨著“農業中低端產品過剩，高精端產品稀缺，一些品種過剩，而另一些品種短缺”［1］等諸多結構性矛盾。針對“三農”問題中突出的供給側矛盾，黨和國家極力倡導推行農業供給側結構性改革。2017年和2018年的中央一號文件連續明確指出“加強農村金融創新是推行農業供給側結構性改革的有力抓手”。［2］在農村金融改革中，構建有效的普惠金融體系是不可或缺的，這也是《國務院關于印發推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）的通知》的重要指導要求。在城鄉二元經濟模式長期占主導地位的社會背景下，由于法制建設不健全，普惠金融體系在我國農村沒有得到根本性發展，自然難以為農村經濟發展提供有效的動力支持，［3］因此加強農村普惠金融法律體系建設是推進農業供給側結構性改革、促進農村經濟發展的必然要求。

一、農村普惠金融涵義

普惠金融（inc1usive financia1 system）概念源于“2005年國際小額貸款宣傳年”的倡議，近年來得到了聯合國和世界銀行的肯定和竭力推崇。作為歷經小額信貸和微型金融兩個階段發展而來的新型理念，普惠金融旨在為社會所有階層提供全面有效的平等金融服務。［4］農村普惠金融是指在可控的成本范圍內，金融機構針對農村地區用戶，特別是針對長期遭受金融排斥的農村貧困居民、鄉鎮小微企業、農村個體戶等，全方位、可持續、有效地提供平等金融服務。［5］從框架體系看，農村普惠金融需要從宏觀、中觀、微觀三個層面建設，才能真正使平等的金融服務惠及大眾，其中一定要惠及農村地區的貧困農戶以及欠發達農村地區亟需起步發展的小微企業，這正是農村普惠金融體系建設的核心所在。宏觀建設主要指構建適合農村普惠金融可持續發展的政策法規框架，中觀建設指構建便于農村普惠金融服務發展的基礎設施和促進農村金融服務效率提高的相關中介機構，［6］微觀建設指通過構建從民間借貸到商業銀行以及介于二者之間的多類型金融服務提供者，來滿足不同農村地區的多元化金融需求。

二、我國農村普惠金融法制體系建設中的問題

農村普惠金融法制是以正義、公平、安全的價值為立法宗旨，以保障農村普惠金融體系建設，維護農村金融市場健康穩定發展，切實保障農村弱勢群體金融權利為核心內容的法律規范體系的總稱。［7］隨著國家對農村金融工作的不斷重視和農村普惠金融發展戰略的深入，我國農村普惠金融法制建設取得了顯著進步，特別是通過《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》、《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》、《貸款公司管理暫行規定》、《農業保險條例》等一系列政策法規的制定頒布，為農村普惠金融發展奠定了一定法制基礎，［8］在很大程度上推動了農村金融改革的發展。我國農村普惠金融法制體系的確在不斷完善，但與我國農村經濟的轉型發展要求尚有一定差距，還存在不少問題。［9］

1.缺乏完備的立法體系。目前我國農村金融法制建設整體上處于不健全的初始階段，［10］在諸多領域基本都沒有針對性的法規，作為最近幾年興起發展的農村普惠金融法制建設更是如此，而在美國、德國等發達國家早已頒布實施了《農業信貸法》、《農業貸款法》、《統一小額信貸法》、《信貸機會平等法》、《信貸法》、《農業保險法》等金融普惠法律。目前我國并沒有制定頒布專門的農村普惠金融法律法規，僅靠一些總體性的政策指導文件和相關部門的規章來進行約束。現有諸多政策規章主要局限于對村鎮銀行、小額貸款公司等農村金融服務提供者的規范，而沒有對農村金融監管者與金融需求者進行應有關注。這些缺乏嚴密法理基礎和效力等級的臨時性政策和部門規章，往往沒有明確統一的綱領和切實可行的條文，因而沒有很強的現實操作性，無法很好地適用于農村金融。［11］一旦現實操作性不強，這些政策規章就難以對農村普惠金融的運行進行有效指導約束，有時甚至會因為導向的模糊性而對普惠金融服務帶來不必要的誤導，嚴重影響金融服務效果。

2.缺乏先進的指導理念。對于農村普惠金融來說，其核心理念在于提供普惠性和可獲得性的金融服務，但我國現有的相關政策法規和部門規章依然深受傳統金融服務理念制約，沒有植根于普惠金融的核心指導理念，造成了較為嚴重的農村金融排斥現象。金融服務對從事農業生產經營活動的農民支持與農民需求之間不同程度的背離狀況在農村地區普遍存在。據不完全統計，能從正規農村金融機構取得貸款的農戶不足三分之一，大部分農戶只能通過親友以及非正規金融機構籌款。從普惠性來說，農村普惠金融法制需要在保障各方主體合法利益的基礎上，對農民弱勢群體的金融權利進行一定傾斜，實現“最大數人最大利益”、“最低收入者利益最大化”等多贏局面，但目前我國農村普惠金融法制難以有效規避金融機構利益受損或風險擴大現象，損傷了金融機構參與農村普惠金融服務的積極性，同時也制約了或者縮減了農民獲取金融服務的機會。從可獲得性來說，農村普惠金融法制需要保障農民等農村經濟市場金融需求者擁有充分的金融服務機會，但現有農村普惠金融法制并沒有明確貫徹“信貸平等”等指導理念，只是在“按部就班”地進行常規化法制建設，以致出現了農村融資困難與農戶信用度高并存、農村資金短缺與農村資金外流并存的悖論。在信貸活動中，如果“平等”原則無法得以真正實現，那么農民遭受金融歧視的境遇就很難改觀。

3.缺乏完善的監管機制。農村普惠金融體系的健康運行離不開必要的法制監管，而我國農村普惠金融由于管理歸口復雜等因素目前處于監管疲軟狀態。一方面，農村普惠金融缺乏明確的監管主體，農村金融機構名義上歸屬中國人民銀行、中國銀監會、公安機構、稅務機構、工商機構等多個部門同時管理，但在監管時由于主體不明確經常出現“互相推諉、無人出面”的不良現象，釀成了當下農村金融普惠服務基本處于“監而不管”的尷尬狀態。另一方面，農村普惠金融業務瑣碎繁多，涉及面較廣，迫切需要富有針對性的業務監管，但我國農村金融普惠金融法制沒有對此予以深度關注，致使監管不力的局面頻頻出現。一旦出現金融服務不規范行為，各個相關監管主體經常使用不同的標準規范去對金融機構或者金融服務享用者進行監管。“標準不一”的監管不僅無法保證農村金融普惠服務的持續良性發展，而且會嚴重影響監管機構的公信力，造成事倍功半的不良后果。

4.缺乏必要的制度支撐。農村普惠金融法制體系的構建是一個系統工程，需要一定的支撐制度，但我國農村普惠金融法制建設基本處在“斷裂”狀態，即沒有與對應的權利制度、義務制度、保障制度、救濟制度、評價制度等同步協調發展。其一，我國沒有旨在改善農民弱勢地位的農民金融權利傾斜保護制度、農民金融糾紛解決制度等權利制度，這就很容易讓“金融平等”原則停留在“紙面”上，難以切實“落地”。其二，我國沒有旨在規范農民金融服務使用行為、約束農村金融機構服務提供行為的義務制度，不利于金融服務使用者和提供者雙方有效規避風險。其三，我國沒有旨在保障金融服務主體經濟利益的農村金融保險制度，不利于金融主體以充分自由的態度進行農村金融普惠業務活動。其四，我國沒有針對農村普惠金融供給標準的評價制度。如果農村普惠金融供給標準不能在特定時間內得到常態化的科學評價，那么農村金融普惠服務就難以適應農村經濟的動態發展需求。

三、供給側改革視域下我國農村普惠金融法律體系建設的對策

農業供給側結構性改革的推行迫切需要農村金融體制的革新，而當前農村金融體制革新的最大著力點就是通過構建完備的農村普惠金融法律體系來推進農村普惠金融服務，從而為農村經濟的發展提供內生動力支持。然而，任何體系的建設都不能一蹴而就，而是既要尊重客觀規律，也要結合具體實際。對于我國農村普惠金融法律體系建設來說，一方面要在遵循政府主導、民生利益、保護農民弱勢群體等基本原則的基礎上，嚴格遵循經濟發展規律和金融發展規律；另一方面，要在深思金融經濟理論的基礎上，全面剖析供給側改革背景下農村經濟發展的新形勢，尤其要深入調查農村金融發展的實際狀況，縷清不同金融主體、客體之間的互動關系，進而尋求符合當前我國農村發展實際的普惠金融法律體系構建對策。

1.在科學理念指導下制定完備的法律法規。首先，要通過全國人大委員會，在《憲法》層面明確農民的金融發展權，為農民享有普惠金融權利提供最高法律依據。在此基礎上，制定頒布《農村普惠金融法》，初步構建農村普惠金融的法律框架，確立農村普惠金融的基本原則與基本制度，對農村普惠金融體系中的農村金融服務需求者、服務提供者和監管者三方做出明確的權、責、利規定，明確這三個主體在農村普惠金融法律體系中各自的定位與方向。其次，在完善《農業合作社法》等現有法律的基礎上，制定《農村金融促進法》、《小額借貸法》、《農村金融監管法》、《農村金融保險法》、《鄉村投資法》等專門性的農村金融普惠法律，來全面約束指導農村金融普惠的發展。立法部門既要通過法律法規引導約束官方金融機構的農村金融服務行為，使其堅定不移地貫徹“普惠金融”服務理念，也要引導民間金融機構健康發展，使其以合法身份為農村經濟提供“小、快、靈”的普惠金融服務。另外，國務院及其地方政府要在依照《憲法》以及農村普惠金融專門法律的基礎上，制定符合實際的行政法規，以適時調控的形式來應對多變的農村經濟發展形勢。其中地方政府，尤其是具有“承上啟下”功能的縣級政府機構一定要因地制宜地制定適合縣域農村經濟發展的農村普惠服務相關政策文件，實現借助金融服務創新推動農村經濟生產的基本目的。

2.構建隸屬清晰的法制監管體系。首先，要在法律層面明確農村金融機構的隸屬關系，使其具有明確的歸屬管理部門，并制定配套的對應監管條例。這樣以來，一旦出現金融失范現象，可以馬上“追根溯源”地排查問題，明確相關責任，避免或減少互相扯皮現象，并以問責的形式形成“倒逼機制”，提高農村金融服務效率。其次，要建立差異化的風險監管模式。對于抗風險能力較強的股份制銀行、城市商業銀行來說，要通過相對宏觀的監控模式來鼓勵其以相對自由的“合法”形式提供農村金融服務。對于發展不成熟、抗風險能力較弱的小型農村金融機構或民間金融機構來說，則要通過相對微觀的監控模式保證其穩步健康發展，既要促使其能夠為農民提供可持續性的金融服務，也要防范各種套利行為，嚴厲打擊借“金融創新、服務農業供給側改革”名義逃避監管的非法行為。

3.構建全面系統的支撐制度體系。首先，構建農村普惠金融發展評價制度。一方面，要通過制度建設來規范農村金融機構的服務，既要對其進行常態化的風險評估，也要對其進行多維度激勵，使其不斷完善創新服務；另一方面，要通過制度建設來完善農村信用體系，既要保障金融機構提供穩定金融服務，也要提高農民群體的金融信用意識。比如可以通過農民征信信息系統的建立來評價農戶征信級別，對于征信程度高的農戶可以提高貸款額度，而對于信用較低的農戶可以減少，甚至收回貸款。其次，構建農村弱勢者金融權利保護制度，既要明確規定農民具有獲得金融基本服務權、優惠信貸權、參與金融發展權、金融受教育權、金融服務評價與監督權等金融權利，也要制定農民普惠金融消費者金融服務最低標準、農村貧困者金融服務費用減免制度。另外，構建農村普惠金融促進實施性制度，既要通過農村金融消費調停機制來解決農村金融服務中的矛盾糾紛，也要通過救濟機制來保護農村弱勢者的金融權利。最后，構建農業風險分散制度。一方面，要通過農業巨災風險分散制度的構建，來緩解農村金融服務使用者的還貸風險壓力；另一方面，要通過農業保險再保險制度的建立，來緩解農村金融服務提供者的借貸風險壓力。

4.構建可持續化的金融法制宣傳體系。供給側結構性改革對農村金融普惠發展提出了新的要求，尤其是對互聯網技術普及背景下農戶的金融法制意識提出了較高要求。一方面，管理機構可以聯合金融機構進行全方位的農村金融普惠知識宣傳，切實提高農戶對農村普惠金融的認知度，并有針對性地進行普惠金融教育，使農戶充分認識普惠金融與自身利益的關聯性。另一方面，立法機構以及政府機構應當協同構建一個常態化的金融法制宣傳平臺，借助互聯網等多元化移動媒體以及實體活動對廣大農民進行金融法制宣傳，既要使其明白金融普惠法制的細節，也要使其明白金融普惠法制與自身利益的密切關系，更好使其不斷提高法律意識，促使其成為具有強烈金融法律意識的新型職業農民。