社會資本參與農村精準扶貧的邏輯理路及其價值實現研究

◎趙 寧

新中國成立以來，我國農村扶貧工作主要經歷了計劃經濟和社會主義市場經濟兩個階段。進入新世紀以來，國家進一步加大了扶貧攻堅力度，同時充分調動社會資本參與農村精準扶貧的熱情，我國農村扶貧工作取得了巨大成就。但同時我們也應該看到，截至2017年末我國仍有3000 多萬貧困人口，扶貧攻堅形勢依然不容樂觀。

一、社會資本參與農村扶貧工作的發展歷程

新中國成立以來，社會資本參與農村扶貧工作經歷了計劃經濟和社會主義市場經濟兩個階段［1］。由于社會資本在經濟社會發展的不同階段所處的歷史地位和經濟實力各不相同，社會資本在農村扶貧工作中所起的作用也經歷了較大變化。

（一）新中國成立初期至改革開放的計劃經濟時代

這一時期社會資本基本未參與我國農村扶貧工作。新中國成立初期，貧困問題在我國農村地區較為普遍。一方面，國家通過農村土地革命、人民公社化運動，進行制度改革，多渠道增加農民收入。另一方面，以制度改革為基礎，國家開始在農村地區針對特殊困難群體，建立了“五保戶”、特困群體救濟制度，實現了對農村困難居民較低水平的保障。這一時期，由于我國實行的是計劃經濟制度，國有資本在社會經濟中占比高達90%以上。民營經濟不發達，社會資本實力弱小，這一時期社會資本在我國農村扶貧工作開展中發揮的作用不明顯。

（二）改革開發至2020年的社會主義市場經濟建立與發展階段

這一階段又可以分為兩部分，一是改革開放至上世紀末的社會主義市場經濟體制建立階段。二是21世紀初至2020年的社會主義市場經濟發展階段。首先，自改革開放初期到九十年代初的十年，在農村地區實施的包產到戶改革和農產品價格的上升，極大的活躍了農村經濟。進入九十年代以后，農村經濟體制改革的紅利難以再對農村人口起到普惠作用，反而是因為各地區不同的資源和環境稟賦，導致地區間發展差距越拉越大。為緩解這一矛盾，國家提出了農村扶貧戰略。改革開放政策的實施，使我國多種所有制經濟得到了極大發展，這一時期社會資本開始逐步參與農村扶貧工作。其次，進入21世紀以來，國家整體的經濟發展政策由農業支持工業逐步向工業反哺農業過渡，于2005年廢除了農業稅并開始實施糧食補貼政策，2007年在農村建立了最低生活保障制度。多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，使我國多種類型的社會資本得到了極大發展，社會資本參與農村精準扶貧的意愿和能力得到了進一步加強。

二、社會資本參與農村精準扶貧的邏輯理路

社會資本參與農村精準扶貧是促進脫貧攻堅工作開展，實現到2020年全面建成小康社會偉大目標的重要基礎，而要實現農村精準扶貧的價值目標，首先要厘清社會資本參與農村精準扶貧的邏輯理路。

（一）社會資本參與農村精準扶貧的邏輯起點是共同富裕

農村精準扶貧的邏輯起點是共同富裕，社會資本參與農村精準扶貧的邏輯起點是先富帶動后富。思考和判斷我國農村精準扶貧工作的開展狀況，首先必須要面對的問題就是農村精準扶貧的理論依據，即農村精準扶貧工作的合理性問題。當前，我國社會各界對農村精準扶貧開發工作仍存在較多分歧，具體來說就是要不要、能不能以及通過何種方式實現共同富裕的問題。

一是要不要通過社會資本參與農村精準扶貧，實現共同富裕的問題。社會資本參與農村精準扶貧是由我國的社會主義國家性質和人民當家作主的社會地位所決定的。因此，必須要大力引導社會資本參與農村精準扶貧。

二是能不能通過社會資本參與農村精準扶貧，實現共同富裕的問題。社會資本是我國經濟社會的重要組成部分，也是推進農村精準扶貧開展的重要力量。當前，社會資本參與農村精準扶貧工作效果顯著。例如，京東集團董事局主席劉強東自2017年開始擔任河北省阜平縣平石頭村名譽村主任，為該村定下了未來五年內人均純收入翻十倍的目標。并且京東集團已開始在全國800 多個貧困縣推廣電商精準扶貧，目前來看發展勢頭良好。另外，大連萬達對貴州丹寨的幫扶、恒大集團對貴州畢節的幫扶均成效顯著。

三是社會資本通過何種方式參與農村精準扶貧，實現共同富裕的問題。當前，農村精準扶貧的具體方式五花八門：產業扶貧、電商扶貧，“輸血”與“造血”之爭。凡此種種，不一而足。但是，外部的幫扶僅僅是困難群體脫貧的條件，困難群體自身強烈的脫貧意愿才是精準扶貧工作開展的前提。因此，扶貧先要扶智，必須首先激發困難群體的脫貧意愿，之后才是因地制宜發展產業的問題。

（二）社會資本參與農村精準扶貧的價值取向是體現被幫扶地區意志

體現被幫扶地區意志是社會資本參與農村精準扶貧的邏輯取向。社會資本參與農村精準扶貧的邏輯取向，即在農村扶貧資源分配過程中，國家和社會到底誰決定誰的問題。扶貧資源是按照自上而下的國家意志來分配，還是按照自下而上的困難區縣的發展需求來分配，兩種社會治理機制之間存在巨大差異，因此必須要搞清社會與國家間從屬關系的問題。

首先，從理論層面來看。運用馬克思主義基本原理來分析，社會決定國家。但從我國的具體國情來分析，問題卻又變的復雜起來。新中國成立以來，我國的社會組織逐漸消亡，出現了社會主義國家無“社會”的現象，社會組織完全成為政治意志和國家意志的體現。因此，在扶貧工作開展過程中，社會和國家誰優先的問題，理論層面仍未完全解釋清楚。

其次，從實踐方面來看。由于農村精準扶貧工作應首先從滿足困難區縣發展實際需求出發。所以，當前農村精準扶貧工作開展過程中，既要尊重國家有權部門和社會資本控制人對扶貧資源的實際分配權，又要解決好如何通過滿足困難地區千差萬別的發展需求，進一步激發困難地區自身對開展脫貧攻堅工作的活力。但是，當前在實踐方面尚未完全處理好扶貧資源分配與被幫扶地區意志之間的關系。

（三）社會資本參與農村精準扶貧應建立自下而上的實現機制

扶貧工作的實現機制，從實踐角度來說，也是當前扶貧工作面臨的主要問題，充分反映了自上而下的社會治理機制與自下而上的社會治理機制之間的矛盾。用于精準脫貧的資源有限，一方面難以實現全覆蓋，另一方面也不可能真正實現整體推進。因此，不論是從財政資金支持農村脫貧的角度來看，還是從社會資本支持農村脫貧的角度來看，困難區縣脫貧反映的不僅是一個權力保障的問題，更是利益分配的問題。在財政資金支持農村精準扶貧工作開展過程中出現的“跑部進京”和貧困縣不愿摘帽的問題，也從一個側面反映出我國在扶貧資源在分配過程中仍存在諸多問題。

十八大以來，政府將農村精準扶貧作為日常工作中的重中之重，投入了上千億的財政資金，同時吸引了大量社會資本的投入。但是，在實踐中，困難區縣自身無力直接參與巨大增量扶貧資源的分配，而是由公共資源或社會資本的實際控制者來決定如何分配，困難區縣唯一能做的就是積極申請扶貧開發項目，然后由有權部門或社會資本實際控制人將扶貧資源分配給他們。因此，扶貧資源自上而下的分配機制是一種人治的方式，難以真正體現社會公平；扶貧資源自下而上的分配機制才是一種法治的方式，才能真正體現困難區縣的實際需求。因此，在社會資本參與農村精準扶貧工作開展過程中，如何實現扶貧資源分配的公平、有效，如何解決部分生產、生活條件特別惡劣的困難區縣難以吸引社會資本投入的問題，仍然是農村精準扶貧工作開展過程中必須要面對的難題。

三、社會資本參與農村精準扶貧的價值實現路徑

“十二五”以來，我國農村脫貧攻堅工作取得了巨大成就。但當前，我國在社會資本參與農村精準扶貧工作開展過程中仍存在諸多問題，扶貧攻堅依然任重道遠［2］。

（一）充分調動貧困人口脫貧積極性，加大扶貧資源投入力度

一是充分調動貧困人口脫貧積極性。首先，要通過建檔立卡對貧困人口進行精確識別。截止2018年2月，我國現有585 個國家級貧困縣。但由于流動人口眾多，當前每個縣具體的貧困人口數字仍然不夠準確。沒有準確的貧困人口數據，精準扶貧更無從談起。要解決貧困人口數據不準確的問題，必須要發揮基層政府工作人員和村干部的工作積極性。通過走村入戶，了解困難群眾的實際生活情況，真正做到將所有符合條件的困難群體全部實現建檔立卡，為農村地區精準扶貧工作開展奠定基礎。其次，部分困難群體對脫貧積極性不高。一方面，部分困難群體對脫貧工作在認識上存在誤區。有人認為國家幫扶的錢不要白不要，抱著困難群體的身份不舍得放手。另一方面，個別困難群眾好吃懶、不思進取。對于脫貧攻堅，思想上不積極，行為上不主動，基層政府和村干部干著急。因此，要實現這部分困難群體脫貧，首先必須要轉變被幫扶群體的思想觀念。樹立正確的榮辱觀，要讓他們切實樹立起貧窮可恥、勞動光榮的觀念，充分調動貧困人口的脫貧積極性。

二是多措并舉，加大扶貧資源投入力度。當前，國家扶貧資金投入力度逐年加大，僅2017年一年，國家扶貧專項資金投入近千億元。但相對于500 多個貧困縣，3000 多萬貧困人口，國家財政扶貧資金力度仍顯不足。農村扶貧是多種所有制經濟主體應負的社會責任，首先，社會資本應與國家財政資金一道，不斷加大農田水利、農村道路等基礎設施的投入力度，為農村地區產業發展奠定基礎。農村精準扶貧離不開農業產業化發展，而農業產業化發展離不開對農村地區基礎設施的投入。這是農業產業化發展的基礎，也是農村地區困難群眾脫貧的前提。其次，農村精準扶貧工作開展要堅持能扶則扶、能搬則搬、多措并舉的原則［3］。例如，某些農村地區出現集中連片貧困的現象，主要原因在于基礎設施不完善、產業發展缺乏資金支持。對于這類地區而言，加大扶貧資金支持力度即可。而另外一些地區的貧困，可能主要原因在于當地極度干旱、寒冷或其他惡劣的自然條件，對于這類地區，則應考慮通過異地搬遷安置的方式進行幫扶。例如，甘肅省金昌市永昌縣的9 個貧困村通過異地扶貧搬遷已實現了精準脫貧。

（二）因地制宜設計扶貧機制，加大扶貧監督力度

一是扶貧機制設計必須因地制宜，充分體現地方經濟發展特色。社會資本參與農村精準扶貧，應該因地制宜的設計脫貧攻堅方案，產業幫扶應充分體現地方經濟發展特色。首先，社會資本參與農村精準扶貧，可以考慮采用城鄉融合發展模式。一方面，社會資本可以通過發展農村電商，幫助落后地區將鮮活農產品及時銷售到城市，增加貧困地區農民收入。另一方面，社會資本也可充分利用城市化進程，在保證國家糧食安全的基礎上，通過向經濟相對落后的農村地區征地，拓寬困難群體的收入渠道。其次，農業龍頭企業、家庭農場等新型農業經營主體的社會資本，應協助地方基層政府推動農村土地經營權流轉政策的落地，切實促進農業產業化發展進程。最后，貧困地區農業產業發展要突出地方特色。例如，對于東北地區的精準扶貧可以引導發展冰雪旅游的配套產業，對于其他地區的農村精準扶貧則應堅持宜林則林、宜牧則牧的原則，充分體現地方經濟特色和貧困地區群眾發展意志。

二是不斷加大扶貧資金監管力度，建立立體化的社會監督網絡。不論是社會資本還是國家財政資金，投入到農村精準扶貧領域的資金都是困難群眾的救命錢，一分一毫都不能貪污、挪用。但是，當前我國扶貧領域的貪腐問題仍呈高發態勢。2017年以來，僅湖南一省扶貧領域立案逾4800 件。扶貧領域存在的貪腐問題，往往貪腐金額絕對值不大，但在群眾當中造成的影響極為惡劣。例如，2013年至2014年，延吉市仲坪村原村干部柳吉善，騙取國家扶貧專項資金30萬元，導致該村幾十名群眾集體上訪。柳吉善受到開除黨籍處分，并被追究刑事責任。要想進一步促進社會資本在農村精準扶貧中的價值實現，就必須不斷加大對社會扶貧資金的監管力度。具體來說，包括兩個方面：首先，要充分調動群眾、公共輿論和國家監管部門等各方面的力量，建設立體化的監督網絡，讓扶貧資金貪腐人員無所遁逃。其次，政府相關行政監管部門必須要對扶貧領域的貪腐堅持執法必嚴、違法必究的高壓態勢，切實做到對于扶貧貪腐，發現一起、打擊一起，絕不姑息。

（三）充分發揮扶貧資金的杠桿作用，增強保險對精準扶貧的保障作用

一是充分發揮扶貧資金對促進農村精準扶貧的杠桿作用。不論是社會資本，還是國家扶貧資金，相對于廣大貧困地區巨量的資金需求而言依然是杯水車薪。因此，扶貧資金的首要任務是解決貧困地區脫貧缺乏第一推動力的問題，尚未具備滿足困難地區產業發展所需全部資金的能力，因此，必須充分發揮扶貧資金對促進農村精準扶貧的杠桿作用［4］。發揮扶貧資金翹杠桿的作用，可以考慮從以下兩個方面著手：首先，地方基層政府要多渠道籌措資金，建立扶貧資金的擔保融資體制，切實幫助困難群體解決產業發展過程中面臨的資金短缺問題。另一方面，國有大型金融機構要把精準扶貧信貸與一般涉農貸款區分開來，通過延長信貸期限、提供優惠利率等方式，加大對特殊困難群體的資金幫扶力度。

二是增強農業保險對農村精準扶貧的保障作用。農村精準扶貧，主要還是以發展農林牧漁等相關產業為主。經營風險和市場風險較大，是這些產業發展過程中面臨的共同問題。因此，發展農業保險對于對沖農業產業發展中面臨的自然風險意義重大。具體來說，包括以下兩個方面：首先，基層政府行政主管部門要切實加大對涉農保險的宣傳力度，使困難群體真正對農業保險的范圍、補貼政策和具體參保程序等有所了解，激發困難群體參加涉農保險的積極性。其次，相關涉農保險公司要不斷完善農業保險品種，努力實現保險產品對農林牧漁產業的全覆蓋。

社會資本參與農村精準扶貧是壯大扶貧攻堅力量的內在要求，也是實現到2020年在全國范圍內消除貧困目標的重要基礎。我國的農村扶貧工作經歷了計劃經濟和社會主義市場經濟的不同發展階段，新時期農村精準扶貧工作要充分吸收社會資本的加入，發揮市場的調解作用，以共同富裕為目標，同時完善農村扶貧相關政策，發揮好扶貧資金的重要作用。