關于現階段我國鄉村治理路徑選擇的思考

◎孫布克 潘晨光

一、引言

作為一個農業大國，“三農問題”多年來始終是我國經濟社會發展道路上所不能回避的問題。黨的十九大提出的鄉村振興戰略為解決“三農問題”提供了新途徑，指明了新方向。鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其中的“治理有效”與新農村建設總要求中所提出的“管理民主”相比，其內涵更為廣泛、立意更加深遠。首先，“治理有效”是整個鄉村振興戰略的重要目標與內在保障；其次，“治理有效”與國家治理體系與治理能力現代化緊密對接，關乎整個發展大局。國家治理體系和治理能力現代化是實現社會主義現代化的特征之一，鄉村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實現鄉村振興戰略的基石。鄉村治理關系到農村社會政治生活、文化傳承、秩序維護等方方面面，對于促進農村社會和諧穩定，加快農村經濟社會的健康繁榮發展，推進城鄉一體化，實現全面建成小康社會的奮斗目標具有重要的現實意義。

鄉村治理一詞自1998年由華中師范大學中國農村問題研究中心徐勇等首次提出之后，我國學界對此進行了廣泛深入的研究，取得了較為豐厚的成果。關于鄉村治理概念的界定，賀雪峰（2005）認為“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展”；黨國英（2008）認為“鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動”；郭正林（2004）則從組織與制度的關系出發，指出鄉村治理是各種性質不同的組織通過一定的制度與機制共同對鄉村事務進行管理。關于鄉村治理模式的研究，劉金海（2016）以鄉村治理的歷史進程為依據分析了鄉村治理模式，并初步探討了鄉村治理模式多樣化發展對鄉村治理的積極作用；沈費偉等（2016）則通過對發達國家典型鄉村治理模式的比較研究，總結出國外鄉村治理的中的各個主體實踐成功的共性規律，并在考察我國鄉村治理發展歷程和特點的基礎上，提出構建我國鄉村治理模式的對策建議；徐勇（2002）認為當前的鄉村治理模式應該進行結構性轉換，提出應實行縣政、鄉派與村治的新型治理模式。關于鄉村治理制度的研究，賀雪峰（2016）認為僅靠民主選舉是不能夠實現鄉村善治，為此還需要配套的制度安排；黨國英（2008）通過對村民自治制度建立歷程的研究判斷，未來一段時期內，鄉村民主政治的發展仍將采取政府主導的形式。關于鄉村治理主體的研究，溫鐵軍等（2012）探討了“精英俘獲”問題，研究認為當前的鄉村良性治理生態在長期演變過程中受到破壞，鄉村精英的行為選擇越來越偏離鄉村的整體利益；鄧大才（2014）認為村民自治的有效實現必須具備一定的條件，這些條件包括相關利益，地域相近，文化相連、規模適度、群眾自愿。顏德如（2016）探討了新鄉賢制度建設的可行性，認為鄉村社會的存續、選賢與能的觀念、鄉紳自治的傳統、濟世安民的抱負是制度建設可行的重要因素，主張要因地制宜的將新鄉賢吸納到鄉村治理體系中，并積極發揮他們的作用。除以上領域的研究外，學者們還從產權視角、空間視角、政府視角等領域進行了較為細致的研究，這些研究推動了我國鄉村治理理論的發展與完善。本文通過總結既有研究成果，從鄉村振興角度出發，探討鄉村治理的路徑選擇。

二、我國現階段鄉村治理所面臨的主要問題

鄉村振興戰略的實施需要有效的鄉村治理來促進。然而在現階段，鄉村治理存在的一些突出問題在現有框架下得不到有效解決，進而影響了鄉村治理效能的發揮。關于現階段我國鄉村治理存在的主要問題可以概括為以下幾個方面。

（一）鄉村治理的規范體系亟待完善

當前，我國農村正處于一個大變革的時代，農民價值觀日趨多元化，其思想道德觀念對鄉村社會的和諧穩定有至關重要的影響。因此，有一個健全的鄉村治理規范體系對于規范統一農民的思想道德觀念至關重要。但目前不少鄉村的社會規范體系正面臨不同程度的崩壞與斷裂。一方面，鄉村的傳統規范在社會變革的進程中不斷受到沖擊，社會倫理與傳統習俗對于村民的約束力不斷減弱，諸如鄉紳、宗族等維系鄉村自治的力量都已經隨著城鎮化的推進而消逝，倫理道德在農村這樣一個抬頭不見低頭見的熟人社區本應成為最有力的約束力量，但在很多村莊這種約束正在逐步消亡。同時，隨著城鎮化進程的加快，農村勞動力大規模向城鎮轉移，農業人口的減少導致許多農村出現了衰敗跡象，這對鄉村傳統文化的傳承與發展造成了不小的沖擊，致使作為規范載體的鄉村傳統文化日漸凋敝。另一方面，鄉村的法制建設存在區域性的不平衡，部分地區的村民群眾法制意識淡薄，在維護自身權益、社會糾紛等方面往往采取非理性、非法治的方式，致使鄉村社會沖突頻發，矛盾不斷，極大的影響了鄉村的社會穩定，制約了鄉村的社會發展。

（二）鄉村治理面臨人才流出困境

人才是實現鄉村治理有效的關鍵，在鄉村治理的人才結構中，需要大量的基層治理人才，但隨著我國城鎮化進程的持續推進，大量農村人口向城市轉移，由于城市相比農村擁有得天獨厚的社會資源來為個人發展提供強有力的資源支持，這致使許多鄉村人才選擇留在城市發展，而回流鄉村的人才卻少之又少，造成了鄉村人才的“凈流出”。人才的“凈流出”導致只有較少一部分人留在鄉村從事基層治理，大部分鄉村人才則通過求學、外出務工或其他渠道流向城市。在此背景下，鄉村“空心化”、“三留守”等問題日益嚴重，而這些問題的存在又使鄉村基層治理人員、村干部的選拔范圍越來越窄，不少鄉村因此陷入了“因為落后而留不住人才，越留不住人才越落后”的怪圈。

（三）精英治理存在局限性

通過對我國部分村莊的治理經驗研究發現，諸如村干部、經濟能人等鄉村精英在鄉村治理實踐中扮演著重要的角色。他們在很大程度上決定著村莊的發展方向與模式。盡管精英治理在鄉村治理實踐中發揮了重要的作用，但其與村民自治在治理理念與路徑層面存在一定的沖突，有其局限性。村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這就要求廣大村民群眾來行使權利。而在精英治理下，鄉村的公共權力由村干部等一類占村民極小部分的群體所掌控，普通村民的參與度較低。在這一背景下，如果缺乏有效的制度監督與權力約束，將會使村民自治流于形式，并產生諸如腐敗、尋租等一系列嚴重問題。

（四）農村自然環境持續惡化

近年來隨著農村經濟社會的快速發展與城鎮化進程的加快，農村自然環境污染問題日益突顯。影響因素主要有以下幾個方面：首先，化肥農藥的濫用導致農田、水源、土壤以及農作物中有害物質殘留與積聚。其次，許多鄉鎮企業因技術含量低、規模小、投入有限、環保意識淡薄等一系列原因難以對環境污染進行有效防治，使得自然資源被過度使用和污染。第三，鄉村旅游的日益火爆也給生態保護出了一道難題，大量游客涌入鄉村，生活垃圾、餐飲廢料等日益增多，暴露了鄉村垃圾處理機制的弊端。最后，我國的環保工作重心一直以來都放在城市，對鄉村生態環境的關注不夠，對鄉村環境保護機制的缺失以及大眾環保意識淡薄是造成污染的根本原因。生態環境的污染與破壞不僅對村民的生活與健康造成嚴重影響，也必將給農村經濟社會的發展套上沉重的枷鎖，使鄉村振興戰略的實施效果大打折扣。

三、鄉村治理的路徑選擇

隨著城鎮化進程的加快與農村社會改革的逐步推進，我國農村社會的發展面臨著復雜與困難的境況，許多問題的解決需要下大力氣和敢于碰硬釘子的勇氣才能繼續推進下去，鄉村治理同樣如此。針對鄉村治理現階段所存在的問題，可以從以下四個方面推進鄉村治理工作的有效開展。

（一）完善與健全鄉村治理的規范體系

十九大報告提出了要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是鄉村經濟社會發展的必然要求，同時也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。“三治結合”對解決當前鄉村社會規范體系所面臨的困境具有較強針對性。首先，要通過農村基層組織引導村民積極有序參與鄉村事務，提升廣大村民參政水平，使村民能夠行使與承擔自己的權利義務。其次，要繼續強化鄉村治理的法治建設。鄉村社會的各個利益階層有不同的道德觀念和標準，在這樣一個復雜化的利益格局中，只有依靠法治才能保證鄉村社會的和諧穩定發展。因此要通過法治來解決鄉村社會發展所遇到的問題，要引導村民在法治框架下依法處理個人事務，維護個人權益。同時鄉鎮政府及有關部門應做好知法守法示范，并強化法治監督與法律指導、使廣大村民能夠形成敬畏法律之心和增強對法律的信仰。第三，要發揮德治在鄉村治理中的重要作用，繼續傳承發展我國優秀傳統文化，形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，注重以文化人、以文養德，實施鄉村文化惠民工程建設，豐富村民的精神文化生活。要重視新鄉賢等人才群體在鄉村治理中的作用，發揮鄉賢的道德感召力量，促進農村社會的和諧發展。

（二）健全人才引進與開發機制

當前，人才問題始終是我國“三農”問題中的突出問題。城鄉二元結構驅使大量的人力資源從農村流向城市，這是許多鄉村凋敝的根源所在。城鄉之間的資源差異導致農村與城市相比不具備“留人”優勢，要吸引人才，把人才留在鄉村，必須要創新思路。2018年初的一號文件提出“實施鄉村振興戰略，必須破解人才瓶頸制約。要把人力資本開發放在首要位置，暢通智力、技術、管理下鄉通道，造就更多鄉土人才，聚天下人才而用之。”，在國家政策扶持下，可以從以下幾個方面著手。首先，應繼續鼓勵優秀人才返鄉創業，完善創業人員扶持政策，通過人才返鄉使技術與資金等資源注入鄉村，激活資源要素參與鄉村振興，只有鄉村振興了，才會吸引更多的人才流入鄉村，參與生產與管理，進而形成良性循環。其次，要注重對農村農業干部的培養，要繼續完善“第一書記”與大學生村官等農村治理人才培養計劃，提高農村基層工作者的待遇與職業成長空間，逐步實現引進人才、留住人才、用好人才的目標。第三、可以考慮引進城市的退休人才，當前城市中存在大量退休的人才資源，他們雖已退休，但仍有相當一部分人身體健康、精力充沛，還想繼續發揮余熱，因此相關部門可以組織動員這一部分退休人才參與鄉村振興戰略的實施，例如各城市大學可以動員組織退休教師，自愿到該城市下轄的鄉村“支教”，傳授相關知識與技能，如一直堅持下去，相信會有較好效果。最后，對于那些人口流失嚴重的空心村，在條件允許的情況下重新規劃合并，集中與整合資源以促進鄉村發展。

（三）優化鄉村精英治理體系

要完善村民自治制度，就需要對現有的精英治理體系進行優化，克服其局限性。一方面，要繼續完善健全精英治理的監督與制約機制。精英治理的特點同時也是局限之處就在于它的人治色彩較為濃厚，會產生諸如權力濫用等一系列弊端。要解決此類問題，首先必須要加強法制建設，強化法制在鄉村治理中的權威性。其次，鄉鎮政府在支持精英參與鄉村治理的同時要加強引導與約束，對鄉村精英的權力進行有效約束。第三，要積極引導廣大村民參與到對精英治理的監督中來，建立一套完善的村民評價、監督與舉報機制來約束并規范精英的行為，同時也要繼續創造與提升廣大村民參與鄉村治理的機會與積極性，為完善村民自治制度提供支撐。另一方面，要繼續加強鄉村基層組織建設。首先，拓展基層黨組織在各個鄉村的覆蓋面，通過基層組織將優秀的精英人才吸納進來，在組織中接受鍛煉，提升其綜合素質與鄉村治理能力，樹立責任意識，并引導精英們把鄉村公共利益擺在首要位置，通過個人思想政治覺悟的提高和黨規黨紀的約束來杜絕各種腐敗行為。其次，通過加強鄉村基層組織建設來進一步完善基層組織架構，確定權責，杜絕權力濫用的行為。精英治理可以看做是實現鄉村治理有效的過渡手段，但最終還是要通過借助精英們的才干和各方資源來激發廣大村民的參政意識，提升其參政能力，推進鄉村治理從精英主導走向多元共治。

（四）健全鄉村生態環境保護機制

第一，加強生態保護的宣傳與教育，提高村民環境保護意識。長久以來，我國農村地區的環境保護宣傳教育落實不到位，大部分的生態保護宣傳都集中在了城鎮地區。如果沒有廣大村民環保意識的覺醒與對環保行動的積極參與，光靠行政強制推動，未必會取得預期效果。因此要利用各種媒介資源，通過廣播電視、村內公益廣告標識、組織公益宣傳隊入村宣傳等手段來向村民宣傳生態環保的重要性。第二，鼓勵村民發展生態農業與綠色農業，減少農藥化肥的使用，降低其對生態環境的污染，協調發展與環境之間、資源利用與保護之間的矛盾，形成生態上與經濟上的良性循環，促進經濟、生態、社會三大效益的統一。第三，完善農村生活垃圾處理機制，通過建立專業的垃圾清運與回收體系，讓垃圾能夠及時被處理掉。同時要推進垃圾分類模式，降低垃圾治理成本，建立多元經費保障機制，最終實現農村生活垃圾的長效治理。第四，推進農業產業化、規模化經營。產業化與規模化可以解決部分小規模鄉鎮企業由于治污成本大于收益而造成的環境問題，發揮治污的規模優勢。通過農業產業化和規模化經營，鄉村環境污染能夠得到有效的治理。

四、結語

農村社會的和諧發展與整個社會的繁榮穩定緊密相關，雖然經過長期不懈的努力，我國農村經濟社會發展取得了巨大進步，農民的物質文化生活水平有了較大提升，但在現階段，農村社會仍然存在較多的問題與不足，鄉村治理的能力與水平仍有待提高。在這一背景下，如何治理好鄉村社會，提升治理能力和水平，這是較為深刻的現實問題。文章對于鄉村治理存在問題以及路徑選擇的分析是為了提供一種認識該問題的理念與思路，并非定論。在實施鄉村振興戰略背景下，未來我們仍需對鄉村治理這一領域做更加深入的研究與探討。