經濟新常態下我國農業政策轉型研究

◎樊 蓉

十九大報告明確提出，應該通過實施鄉村振興戰略來解決“三農”問題，并形成有效的針對性政策為農業發展營造良好的政策環境和外部條件，推動經濟發展。按照十九大報告要求，各地應該從本地實際出發，結合農業發展做好頂層設計，制定有針對性的農業發展政策，促進本地區經濟發展。當前，我國經濟發展步入新常態，農業發展也面臨新的更加復雜的內部和外部環境以及更為嚴峻的挑戰，曾經的很多農業政策效果逐漸減弱，針對性降低，系統性不足等問題集中顯現，已然不能適應當下的農村發展環境，亟需加快農村經濟體制改革，實現農業政策的轉型升級。

一、當前我國農業發展的主要特征

新世紀以來，黨和國家將解決“三農”問題作為一切工作的重中之重，陸續出臺了一系列涉農優惠政策，力度之大前所未有，農業和農村也取得了舉世矚目的傲人成就。從2004年減征或免征農業稅開始，廣大農戶種糧積極性空前高漲，糧食產量實現連年增長，同時，農民收入也得到了大幅提升。十九大以來，隨著鄉村振興戰略的實施，農業現代化水平得到很大程度的提高。農業基礎設施條件得到大幅度改善，同時農業機械化程度得到空前提高，農業產業化水平不斷發展。分析總結當前農業發展的主要特征，促進農業發展更好更快的融入經濟發展新常態。

首先，從發展動力看。當前農業發展的增長動力更多的是來自農業產業外部。具體來講，種子、農藥、化肥等農業發展必須的生產資料的投入主要來源于工業化、信息化發展帶來的科研成果；同時，農業經營規模的擴大主要得益于工業化、城鎮化發展帶來的農村土地流轉以及農業機械化的發展。

其次，從發展條件看。由于農業污染加劇，優質農業發展自然資源稟賦的缺失，糧食生產面臨嚴峻的安全挑戰，同時，隨著城鎮化的發展，農村適齡勞動人口嚴重缺失，農村勞動力呈現出老齡化、婦女化、兼業化的時代特征，嚴重影響了農業產業的可持續發展。

第三，從市場特點看。當前，農業產業結構性矛盾突出。低端產品的生產過剩與高端產品的嚴重短缺同時存在；國際范圍來看，部分農產品的產能過剩和進口量的增加并存，嚴重不符合國內農產品的供需結構。

第四，從農業發展保障體系來看。近年來，農業制度的安排更為積極主動。2004年以來，每年的中央一號文件均為涉農制度安排的文件，彰顯了當前中央農業政策制度安排的自信與主動，注重“三農”政策的頂層設計將成為今后中央農村工作的新常態。

二、當前農業發展面臨的主要問題

首先，國內外農產品價格倒掛。由于國內農產品的生產勞動力成本、物資成本、環境成本等各方面成本的剛性上漲，使得部分國內農產品價格超過國際市場價格，必然使得國際市場價格較低的農產品進入國內市場，擠壓中國農產品的生存空間。習近平總書記在2014年中央經濟工作會議中曾將此情況形象的總結為價格天花板與成本地板。如果地板持續上抬、天花板持續下壓，必然進一步壓縮國內農產品生存空間，給國家的糧食安全帶來隱患，同時也給我國農業可持續發展帶來雙重擠壓。

其次，財政支農政策分散。近年來，中央財政涉農投入逐年增加，但是，在實際操作過程中存在著明顯的不合理之處：一是資金結構不合理。直接投入農業生產的資金占比較低，而在具體補貼農戶方面，資金的發放主要是以農戶承包的土地面積為標準，而非實際種植農作物，這就導致部分地區農戶承包土地擱置拋荒也依舊可以拿到財政補貼現象的產生；二是地方財政缺乏配套跟進措施。由于農業效益低下，加之部分地方政策財政短缺，更不愿意將有限的財政資金投入到農業生產領域，從而一定程度上延緩了整個涉農投資的進程；三是缺乏資金使用協調機制。涉農資金投入實行財政、水利、扶貧、發改委等各部門分塊管理，卻沒有形成一個行之有效的溝通協調機制，導致資金使用效率低下，造成資金局部分配的不均衡，導致局部過剩甚至浪費。四是財政補貼空間有限。按照國際經驗，當農業發展到一定階段，對本國農業進行補貼是國際慣例，我國當然不例外。但是，參照WTO 相關準則，當前我國對部分農產品的補貼已然沒有太多空間，國內農產品如何參與國際競爭，是擺在眼前亟需解決的難題。

第三，農產品價格波動風險加大。隨著世界經濟一體化進程的不斷推進，尤其是農業對外開放程度的深化，農產品國際市場價格波動對國內市場價格沖擊較大。部分農產品兼具農業消費品與金融產品的雙重屬性，在當前寬松財政政策的背景下，加大了農產品的價格波動。同時，極端天氣以及政策因素等的影響導致的產量波動也會增加農產品價格波動的風險。

第四，農業生產消費結構性矛盾凸顯。一是農業生態環境惡化。近年來，農業生產大規模發展的同時缺乏對農業資源環境的有效保護，加之大量農藥、化肥的使用，導致農業水土資源污染嚴重，耕地質量嚴重退化，農業資源環境面臨越來越大的壓力，嚴重制約了整個社會農業生產的可持續發展。二是農產品流通環節不順暢。由于農產品本身的固有屬性，如何有效解決農產品的保鮮期及季節性等問題就成為擺在供應鏈上游農戶面前的首要問題。據資料統計，當前農場品從田間到餐桌的過程中，物流成本占到終端銷售價格的一半甚至更多。究其原因，在于當前我國農業生產依舊存在“小生產、大市場”的結構性矛盾，無法形成高效運轉的供應鏈以降低整個流通環節的成本。

三、當前我國農業政策的主要內容

首先，提升糧食生產能力、推進農業現代化建設。其一，針對農村地區經濟發展而言，加強糧食生產是農業發展和經濟發展的重要內容，特別是國家在制定振興東北老工業基地政策、促進中部崛起、實施西部大開發戰略中，都對糧食生產能力提升提出了明確要求。并通過各項政策出臺扶持糧食生產，合理推進糧食生產核心區建設，支持有條件的偏遠地區發展優良稻谷種植，建設專用玉米帶，加強大豆生產基地建設，加快農業新品種、新技術推廣，進一步提升生產組織化程度，穩定發展糧食生產，切實保障國家糧食安全。其二，當前農業現代化建設已經成為解決“三農”問題的重要路徑，農業發展政策制定應該按照國家農業政策整體規劃進行細化和完善。在積極推進工業化和城鎮化進程中，應該將農業現代化建設放在重要位置，特別是要結合農村經濟發展實際，結合農村地區資源稟賦，開展現代種植業、現代畜牧業、現代養殖業和現代漁業等方面建設。重點支持農產品深加工企業產業鏈延伸，進一步增加農產品工業附加值，打造一批符合國際要求的國家級農業龍頭企業，支持農產品示范基地和創業基地建設，加強知名品牌產品營銷，不斷提升農業產業化經營水平。在農業機械化方面，要針對不同地區自然條件、農業種植結構，實行多層次的農業機械化作業，積極探索專業合作社規模化經營生產模式，推動農業現代化建設。

其次，推進農村地區三產融合發展。按照“十三五”規劃要求，應該協同推進農產品生產與加工業發展，對于農村區域經濟發展而言，只有進一步提升本地區農產品生產加工能力，提升產品工業附加值，才能夠讓農業成為推動區域經濟發展的核心動力。從區域經濟發展實際出發，統籌布局農產品生產基地建設，加快完善本地區特色農產品商品化建設，進一步推動農產品加工服務、產品循環提升利用水平。從區域經濟發展實際需求角度出發，進一步完善農產品市場流通體系建設，有條件的區域要構建區域農產品批發市場，加快農產品產地預冷工程建設，完善農產品冷鏈物流配送中心和配送站建設。通過政府提供公共服務來暢通農產品產銷對接環節，充分發揮互聯網優勢，支持農產品產業與城市社區實現農產品直銷網點對接。進一步加快農業新型業態建設，加快農村地區電子商務建設，支持農村地區新型電子商務平臺建設，實現科技、人文、農業三者有效融合。將創意農業、景觀農業作為新型農業發展主要方向，鼓勵發展立體式高科技農業，進一步提升農業科技水平，支持農業可持續發展。要進一步拓展農業多種功能，要按照總書記綠水青山也是金山銀山總體要求，對農村綠水青山、田園風光和鄉土文化等資源進行有效開發，通過補助貼息和社會化運作等方式，加快農村地區生態農業建設。國家出臺專項政策重點改善鄉村地區的道路建設、污水處理廠和停車場等基礎設施建設，要對農業文化遺產進行重點保護和文化挖掘，更好的傳承鄉土文化。創新融合一二三產業發展，支持訂單農業發展，加強對農村地區農戶科技培訓，創新金融服務體系，以貸款擔保等服務為農戶開展生產經營提供資金保障。進一步推進農業產業鏈建設，加速推進農業產業化示范基地建設，以產權為依托推進農村地區土地金融改革，引導二三產業向縣域重點鄉鎮集中，加速推進區域農業產業發展。

第三，推動經營主體協調發展。農業發展最終決定因素是人，因此，在農業發展政策上就必須突出人這一根本要素，首先應該加快農村地區新型職業農民隊伍建設，實施農村地區“領頭雁”工程，特別是對于農村地區青年要加大培訓力度，將新型職業農民作為國家教育培訓重要內容，積極鼓勵廣大農民參與職業農民教育培訓，構建更為完善的教育培訓體制，進一步提升培訓效果，讓新型經營主體綜合能力和素質得到有效提升。各地要嚴格落實國家財政補貼政策，鼓勵農業龍頭企業充分發揮自身優勢帶動農民發展規模經營，不斷開闊農業市場，要進一步推動土地流轉，實現土地規模經營。

四、農業政策制定的轉型方向

如前所述，當前的農業政策在農業發展過程中起到了至關重要的促進作用。但是在我國經濟已經全面進入新常態，改革進入深水區的當下，這些農業政策效果不斷減弱，已然不能適應當前形勢，必須對其進行轉型升級。因此，今后的農業政策制定，必須以配合“三農”工作全面融入經濟發展新常態為基本要求，全面深化農村經濟體制改革，解決農業發展過程中面臨的各種問題。

首先，探索建立農產品價格形成機制。農業政策制定要對本地區的農業生產關系和生產結構進行有效調整，探索建立農產品價格形成機制，切實維護農民的合法權益，解決農戶后顧之憂，不斷激發農民生產積極性。因此，在政策制定時，一是應該將農產品收購作為政策制定重要內容，在放開農產品收購價格之后，要繼續加強農業補貼政策制定和落實，并針對部分市場緊缺農產品實施糧食品種最低收購價制度，既確保糧食市場化，也要保證部分糧食儲備充足。二是在農業發展政策制定時，應該進一步提高農民補貼力度，不斷豐富農民補貼形式，引入綜合性收入補貼和農資價格補貼，通過合理的補貼政策制定，進一步緩解市場糧食價格對農民收入的沖擊，切實維護農民利益。

其次，合理引導農業資源科學配置。一方面應該盡快加速土地流轉制度改革，從當前土地流轉實際情況出發，制定符合農業發展規律的土地流轉機制，為土地資源大規模流轉奠定政策基礎［5］。各地要從農業現代化建設實際出發，按照相關政策要求積極推進多種形式的農村土地經營權合理合法流轉，支持農業合作社發展，進一步提升農村土地利用效率。另一方面應該進一步優化財政支農政策，充分發揮財政職能在區域經濟發展中的杠桿作用，在確保當前農業生產規模基礎之上，進一步加大農業財政支出，提升資金利用效率，提升農業現代化建設水平。

第三，創新農村金融體制。雖然我國金融改革成績斐然，但是，農村金融市場改革緩慢，無法滿足當前“三農”對金融服務的需求。農村金融改革進展緩慢主要是由于國家監管措施中剛性手段的硬性要求所致，一旦改變以往的行政剛性法律監管規范要求，變化為寬松的、有差異性的信貸監管措施，那么符合農村地區經濟發展需求特色的農村金融產品便會應運而生，農村金融市場的資金規模經濟才可能形成，我國農村經濟的深化發展才有可能繼續，社會貧富差距與城鄉差距才不會進一步拉大。一是大力發展農村普惠金融，創新農村金融產品，滿足農村地區對金融產品的多元化需求；二是培育農村資本市場，豐富農村金融服務主體，發展新型農村金融服務機構，推進農村信用體系建設；三是拓展涉農保險的深度和廣度，結合農村地區實際情況，創新涉農保險產品，擴大保險覆蓋范圍，分擔農戶的經營風險。

第四，強化科技對農業發展的驅動作用。2015年，中央一號文件明確提出，要加快農業科技創新，在生物育種、農業裝備等方面取得重大突破。因此，調整技術路徑、創新組織結構，完善服務方式、努力推進農業科技資源的整合將成為未來一段時間內，我國農業科技政策制定的方向。其重點在于改革農業科研體制機制，必須做到以人為本，強調科研工作者的作用和收益，加強知識產權保護，創新科研成果轉化機制，為科研工作者提供完善的制度保障。同時，各級政府應通過出臺相關優惠政策，鼓勵和支持科研院所與地方企業強強聯合，建立農業科技協同創新聯盟，形成產學研相結合的良性循環互動機制，建立現代農業產業技術體系。

第五，正確處理好各種農業政策之間的關系。當前，我國針對農業發展制定了多項政策措施，各省市也出臺了相應的配套措施，各項政策在具體落實過程中難免會出現沖突和矛盾的地方。各地在落實農業發展政策援助過程中，應該從本地實際出發，科學靈活的運用各項農業發展政策援助，發揮各項政策合力作用，推動地區經濟發展。一方面，要統籌城鄉發展，打破城鄉二元結構，構建更為完善的農民收入增收機制，以農業發展政策為驅動力，淡化城市與農村之間的發展界限，為區域經濟發展創造更為優良的外部環境。另一方面，要積極推進農業現代化建設，農業發展政策制定的重要目的就是推動農業現代化建設，特別是國家在農業發展政策制定上，要從水利化、機械化、科技化等不同層面制定科學合理的政策體系，推動農業現代化建設。各地在政策落實上要以本地區資源稟賦和現有能力為基礎，對這些政策進行整合、消化、吸收，充分發揮多項政策合力，促進本地區農業現代化建設。此外，還需要構建和完善農業投入長效機制，充分發揮農業發展政策優勢，積極推進農業綜合生產力提升。