關于糧食主產區農業供給側問題與對策研究*

◎陳冬仿

建設現代化經濟體系要把提高供給體系質量作為主攻方向，推進農業供給側改革，要把提高農業綜合效益和競爭力作為農業改革發展的主要方向。

一、我國農業供給側改革的現實性與緊迫性

當前，我國農業正處于轉型升級的關鍵時期，糧食安全、農業產業、農產品質量、優質農產品出口等都受到一定程度的威脅。誰種地、種什么、怎么種的問題成為我國農業發展面臨的首要問題。這其中既有需求側問題，也有供給側問題；既有周期性問題，也有結構性問題，但最根本問題還是供給側問題。階段性供過于求與長期性供不應求的矛盾突出，高品質農產品生產能力不足，農產品生產由生產導向逐步向消費導向轉變。過去主要是解決數量不足的問題，現在要提高質量效益和競爭力的問題，要解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。消費的結構性變化與升級，導致我們能夠生產、已經生產出來的農產品不一定有銷路，有銷路的不一定能夠生產出來。而主產區糧食生產是保證谷物基本自給和口糧絕對安全的關鍵，我國13 個糧食主產區糧食產量占全國75%以上，商品糧占80%以上。基于此，今后我國農業發展進一步增產的壓力大、縮小與發達地區差距的發展壓力更大、基礎設施建設、科技創新和技術創新等補短板的任務更重。因此，糧食主產區農業發展必須著眼于自身農業面臨的矛盾和問題，特別是要著眼于農業供給側問題，全面深化農業供給側改革。

二、糧食主產區農業供給側問題與判斷

新時代我國農業生產的主要矛盾已由總量不足轉向結構性矛盾，人們的消費需求發生了根本性變化，更加關注農產品的質量安全。因此，我國農業供給側改革，具有供給側結構性改革的一般特點和要求，但又具有特殊性。供給側結構性改革的主要任務是“三去一降一補”，而農業不能簡單的生搬硬套，不能簡單地說農業去產能，相反農業產能應當增強。農業的主要困境是農業發展的品種、品質、功能結構不適應市場需求，成本效益結構不適應競爭需求，資源利用結構和方式不適應環境需求；也不能簡單地說農業去杠桿，相反要探索如何用好杠桿，創新農業資源資本配置方式和配置效率，促進農業產業化發展。特別是在糧食主產區農業金融保險供給不足，不能滿足新型經營主體的需要。由此可見，糧食主產區農業供給側問題突出表現在去庫存、降成本、補短板三個方面。

（一）庫存問題

庫存問題的實質是結構性問題。供給側改革語境下的農業結構調整包括兩方面內容，一是農業經營結構，一是農業生產結構。涉及新型農業經營主體培育和新型農業社會化服務體系構建問題，涉及品種、品質、功能、資源、利益和市場結構問題，涉及科技創新和制度創新問題，是一個系統性問題。本文以玉米為例，試圖從微觀層面透視宏觀層面問題。

第一，種植面積減少問題。玉米產業布局的調整和優化，總的面積要減少。國家通過行政化手段，計劃在5年內減少玉米種植5000 萬畝，從區域調整看，壓減對象主要是鐮刀彎地區、荒漠化地區、石漠化地區。顯然糧食主產區少部分地區是調減對象，大部分地區不是調減的對象。當然，從長遠看，這種行政化調控不可持續，要有好的機制。在國際國內玉米價格普遍低迷的情況下，政府調控力度增大，市場導向尚未形成，玉米種植面積將會不斷減少。為此，玉米主產區面臨的問題，一要解決農民利益保護和農民積極性問題，如何把握市場需求來搞好調整。二要解決好動力機制，調整過程中如何補償。

第二，收儲制度改革問題。從2016年開始，國家對玉米實行價補分離改革，但價補分離后，就需要解決市場主體如何入市的問題，價格形成機制問題，補貼如何到位的問題。一旦出現價格跌落太多怎么辦，農民賣難怎么辦，國家補貼如何能到千家萬戶。特別是糧食生產核心區，既要從國家糧食安全考慮，保證種植面積，又要從農民利益考慮，保證農民積極性。這是一個二難選擇，需要制度創新。

第三，推動農牧結合問題。既然不能簡單地以調減玉米種植面積實現去玉米庫存，那就要在拓展玉米功能上下功夫，通過科技開發特種玉米，提升玉米附加值，保護農民積極性。更多的是要大力推進糧改飼，推進飼料轉換，大力發展畜牧業，解決農民賣難問題。

第四，加工增值問題。去玉米庫存，顯然是要在玉米品種多元化、功能多元化方面找出路。目前玉米的加工產能有，但原料成本高，加工的產品與市場需求不匹配。如果能引導適當地區的農民進行飼料玉米種植，把加工業和養殖業、畜牧業原料成本降下來，利用好這個空間和機會，大力發展養殖業和畜牧業，實現好農工貿一體化，產加銷一條龍，延伸農業產業鏈條，讓農民分享更多農業產業價值和利益，促進農業大省到農業強省的轉變。

（二）成本問題

當前，我國主要農產品國內外“價格倒掛”基本上封鎖了我國農產品價格上漲的空間，降成本、增效益是提高農業競爭力、保證糧食安全的農業供給側結構性改革的重要任務之一。糧食主產區農業生產的現狀一般都是單位產量高，單位成本高，在開放的國際市場面前沒有競爭力，這是我國國情和農情決定的。近年來，國內農資成本相對穩定，但生產成本、流通成本、營銷成本、人力成本、生產服務成本，特別是規模經營戶的租地成本大幅上升。

一是要通過技術手段降低成本。我國農業已經到了以科技創新引領發展的新階段，但要準確把握科技創新引領農業發展的正確方向。農業科技創新，不僅考慮高產，必須考慮成本問題，考慮產品安全問題，考慮資源環境問題，因為眾多農民的觀念是省錢省事，這種心理下的行為選擇是很難考慮上述問題的。

二是轉變經營方式，形成規模經營。實現規模經營有兩種形式和路徑，要么是通過單個經營主體不斷擴大規模經營，要么是通過擴大服務規模而擴大規模經營。從經營主體看，公司化經營、商業資本化農業發展路徑不可取，在保障糧食安全的糧食生產核心區內也是很難行得通的。組織農民走聯合、合作的道路才是根本，家庭農場、經營大戶、農民合作社等，通過綜合化互助與合作，構建農民農業生產自我服務服務體系，成本低，不與民爭利，矛盾少，可以抗拒市場風險。從社會化服務看，要重視產業規劃，促進產品聯盟，提升質量品牌，形成規模經營。

（三）短板問題

農業補短板的問題是我國供給側結構性改革的重中之重，不僅關系著農業可持續發展的問題，而且關系著我國經濟社會整體健康持續發展的大問題。糧食主產區多為傳統農業區，農業發展現狀與其承擔的責任極不相稱，需要解決的問題更多更為復雜，但突出的具有長遠意義的問題主要是產品質量安全問題、農業基礎設施建設問題和農業生態保護問題。

一是產品質量安全問題。近年來，我國糧食進口呈現快速增長的趨勢，“洋貨入市、國貨入庫”的壓力明顯增大。細究緣由，除了因為世界經濟低迷，國際大宗商品價格普遍下跌，農業生產成本下降，導致國際市場糧食價格普遍較低外，還有很重要的原因是產品質量差、安全問題突出，“舌尖上的安全”成為全社會關注的焦點。從這個意義上講，這屬于農業供給側問題，但不屬于農業供給側結構性問題。

二是農業基礎設施建設問題。家庭聯產承包責任制以來，農村公共水利設施長年失修，使用的多，維護的少。加之農村土地的細碎化，集體經濟的“空殼”化，集體組織的弱化和政府農村公共服務的缺位等原因，導致農業生產基礎條件保障脆弱，特別是農產品儲藏、保鮮、烘干等初加工設施、農產品集散地、產地市場、農產品市場信息平臺、檢驗檢測、廢棄物處理等公共服務設施尤為薄弱，自然因素影響大，農業生產風險增加，規模化經營的障礙較大，降成本、補短板難以實現。因此，要補農業基礎設施建設的短板，重點要解決投入問題，誰投入，怎么投。

三是加強農業生態保護問題。良好生態環境是最普惠的民生福祉，保護生態環境就是保護生產力。傳統農業向現代農業轉型的過程中，既要保證供求平衡，又要保護生態環境。要保護生態環境，就需要退耕休耕，但退耕休耕之后怎么保底，也就是農民的生計怎么保證。解決好這些問題才能從根本上解決生態問題，才能補齊短板。

三、糧食主產區農業供給側改革的對策建議

農業供給側改革要把握好“加法”和“減法”、當前和長遠、力度和節奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市場的關系。糧食主產區要探索農業發展和農民增收的對策，找到有利于鄉村環境保護和社會治理的路徑。

（一）處理好“穩糧”與增收的關系

只有糧食主產區農業穩定發展，農民持續增收，才能更好地保障國家糧食安全和主要農產品的有效供給。當前的糧食安全實際上是產業安全，本質上是我國農民生計安全問題。解決起來，既要考慮農民利益問題，又要考慮農民增收問題，既要考慮城市居民承受能力問題，又要考慮國家財政能力問題，這是糧食主產區農業發展最大的政治問題。要把增強糧食生產能力放在首位，重視對耕地的保護，保證面積不減、質量不降、用途不變，保證糧食產能穩中有升。調整產品結構，提升產品品質，構建糧食穩定增長的長效機制。藏糧于地，藏糧于技，藏糧于民。以標準糧田建設為抓手，加快推進高標準糧田“百千萬”建設工程，實現藏糧于地。積極實施耕地質量保護與提升行動、糧食豐產科技工程等，大力開展高產創建和綠色增產模式攻關、農作物病蟲害專業化統防統治，實現藏糧于技。研究制定糧食生產核心區特殊政策，保護和調動農民積極性，加快培育新型農業經營主體，實現藏糧于民。堅持市場導向，發揮市場在資源配置中的決定性作用，緊扣市場需求，有效配置資源。注重規劃引導，強化政策扶持，激發各類生產經營主體積極性，不斷優化農業生產布局和農產品結構。擴大加工糧、飼料糧、專用糧比重，壓縮和淘汰市場滯銷的品種。開發農業多種功能，拓展農業增值增效空間。鼓勵農民特別是新型經營主體發展有機農產品、綠色食品、無公害農產品生產。建立農產品品牌目錄制度和農產品認證制度，完善農產品監管制度，深度推進“互聯網+”現代農業，逐步實現產品來源可追蹤、去向可查詢、責任可追究，全面提升產品質量，保證農民不斷增收。

（二）處理好政府、市場、社會的關系

農業作為特殊產業，兼有公益和市場雙重屬性。政府要在農村公共服務、農業科技創新和制度創新中發揮不可或缺的作用，市場要在農業資源配置、農產品價格形成中起決定作用。農業發展、農民增收、農村治理過程中，既要防止對政府的過渡依賴，又要防止過渡市場化、資本化。政府要在基礎設施建設、科學技術開發與推廣、政策供給等方面發揮主導作用，市場要在資源配置中發揮決定性作用。同時要大力發展農業農村社會組織，并通過社會組織發揮農民主體作用。新中國成立后，我國農業生產走集體化的模式，土地集體所有，集體經營，效率不高。十一屆三中全會后，全面推行承包制的模式，土地集體所有，家庭承包，家庭經營，總的來講規模比較小，所以很多人都覺得效率還有點低。近年來，政府和學界多主張資本化的農業模式，在土地仍然由家庭承包的基礎上希望由公司或者大的農戶來搞規模化的經營。現實中，公司或大戶推動的規模化經營，面臨的矛盾和問題較多，尚需在實踐中檢驗和推廣。最理想的模式應該是綜合農協模式，就是在土地家庭承包的基礎上可能仍然是以家庭經營為主的，由綜合農協來提供規模化的服務，通過農民規模化自我服務實現土地的規模經營。

（三）處理好培育新業態、發展新產業與保護生態環境的關系

發展農業新產業新業態，從農業自身看，要推進規模化標準化種養業和加工業；從融合的角度看，要促進一、二、三產業融合；從主導產品看，要發展支柱產業，培育優勢產區。從跨界看，生產、休閑、旅游、療養、科技、文化、教育多功能并舉。要堅持開發與保護并舉、生產與生態并重，統籌資源和環境承載能力，加強資源保護和循環利用，加大生態修復和污染治理，提升可持續發展水平。做大做強優勢產業，積極發展特色高效農業。因地制宜，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，構建優勢區域布局和專業生產格局，提高農業生產與資源環境匹配度，把大農業做出大特色。加強農業產業區和功能區規劃，建設優質糧食主產區、特色優勢農業區、城市近郊都市生態農業區、生態水源涵養區等功能區。以設施化、規模化為重點，做大做強主導產業，加快建設優勢農產品產業帶。發展現代畜牧業，推進健康水產養殖業，積極推進優質畜產品、水產品生產與加工基地建設。發展農產品加工業，壯大農業產業化集群。發展都市生態農業，培育農業新業態。實施中心城市帶動戰略，圍繞都市近郊和城鄉居民日常生活需求，重點發展創意農業、綠色農業等高效農業。圍繞城鄉居民精神文化需求，積極發展生態休閑、觀光體驗農業。圍繞城鄉居民居住環境需求，建設生態森林、生態湖泊、生態濕地等立體化的生態功能區。

（四）處理好繼承與創新的關系

獨特的農情，獨特的農耕文明，獨特的農村情結，決定我們必然走中國特色農業農村現代化道路。既保持我國農村基本經營制度的相對穩定，又能立足實際推進科技和制度不斷創新，科技和制度創新是農業供給側結構性改革的本質。在保持家庭聯產承包責任制相對穩定的基礎上，加快推進農業經營體制創新。黨的十九大報告明確提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年，但同時提出要不斷深化農村土地制度改革和農地“三權”分置改革。加強農業科研創新，促進科技成果轉化，大力推廣應用優良新品種和先進實用技術，不斷提高勞動者素質和農產品科技含量。糧食主產區農業發展，要在繼承區域傳統農業文明的基礎上，著力制度創新，突破既有體制機制和政策制度的束縛，發揮廣大農民智慧，以土地制度創新為契機，培育農村新型經濟社會組織，構建新的農業生產體系和服務體系，引導廣大小農走向現代化，實現小農戶和現代農業發展相銜接。

總之，推進糧食主產區農業供給側改革，就要貫徹好創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念，穩定產能，保障供給，增加差異化、品質化、高質量化產品的供給，保障農民收益。促進一二三產融合，延伸產業鏈條，提升增值空間。協調推進國家返補、工業返補和城市返補，補齊農業短板，推進“四化”同步發展，逐步實現糧食主產區城鄉一體化、農產品優質化、農業經濟體系現代化、農村環境優美化、農民生活小康化的新格局。