法律視角下桂東南新型農村社區的治理模式探究*

◎張 勉

鄉村興則中國興，農民富則中國富。［1］黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在當今中國治理體系中，農村社區治理具有基礎地位和作用。新型農村社區建設是我國城鎮化建設、農民富、中國富的必由之路，這是一種區別于城市社區又跟傳統的村不同的新型社區。

一、新型農村社區治理的基本理論

（一）新型農村社區的概念

新型農村社區由政府宏觀指導并給予政策支持，社會各界積極參與，地方社區黨政干部為主導，團結社區成員，立足于本社區的實際情況，主動適應國家政策方針，尋求本社區的發展定位確定相應的發展政策，從而帶動社區經濟的增長，提高社區居民生活水平，激發其活力。通過利用其資金進行社區優化升級，整合社區各項資源，不斷提高農民生活條件，特別是醫療、衛生、文化、教育和社會保障方面更需加強財政支持，以適應城鎮化的發展。新型農村社區的村民可享受到與城鎮居民同樣的養老、醫療、教育等待遇，不用遠離土地，又能擁有城市化的生活環境等基本公共服務。

（二）社區治理的理論基礎

“社區治理”通常是在某區域范圍內，由當地的政府、社區自治組織、社區居民共同管理社區公共事務，對社區穩定發展起到一定作用的管理方式，此種管理是對當前“硬法”協調社會關系的補充。

（三）農村社區治理的幾種模式

第一種是自治型模式，適合經濟較發達的農村地區。該區域的新型農村社區治理不應完全脫離之前的農村情況，應在原有農村的某些措施的基礎上進行創新性和綜合性治理，這比較適合經濟較發達、自主性強的地區。第二種是國家主導行政型治理模式，符合不發達的農村地區。在經濟發展較慢的社區建設新型農村社區，主要是以國家行政主導推動建設和治理，立足于本社區實際情況，推動社會主義新農村建設，在國家政策的主導下，充分利用社區的土地資源優勢，發展生態農業經濟，建設生態文明社區，發展立體觀光農業等。第三種是合作型社區治理模式，符合城鎮化過渡的農村地區。但由于經濟的局限，在此模式中政府的主導仍占比較大的比重，應通過多元合作社區治理，優化新型農村社區治理制度。

二、桂東南新型農村社區治理現狀調查分析

（一）對8 個村治理的調查問卷的統計結果

選取了桂東南片區的玉林8 個行政村為調研對象，收集了216 份調研問卷，其中實地走訪4 個村，其他4 個村通過問卷收集數據，其中主要選取了4 個比較能體現不同農村特點的村落作為主要調研對象，其中LT 村是國家的新農村社區示范點，以生態農業和旅游為主要產業，在村中開發了農業旅游示范基地。H 村位于新區，臨近市區，該村較多用地屬于拆遷用地，部分土地已經被該村居民建成樓房，或者出租或者自住，該村由于在玉東新區范圍中，所以未來開發在即，研究此類型的農村對于尋找新型農村社區治理的模式具有一定的意義。L 村在90年代就已經是玉林的一個旅游農業生產示范村，是一個政府主導加自發發展的新農村典型模式，地處北流市，離玉林市區較遠，因而選取這種類型的村也具有代表性。X 社區位于新圩鎮，離玉東新區車程僅15分鐘，該社區目前已經做了初步的轉型，雖然不是國家已經定性的新型農村社區，但是該社區的治理模式和成果也是新型農村社區成熟前的預備。我國的城鎮化建設需要逐步發展，需要考慮不同類型村的實際情況，這幾種類型的村具備一定的代表性。

（二）對農村社區調研中發現的治理問題

1．社區治理中的土地及產業發展的問題。首先，社區建設過程中資金投放未及時到位，建設極為緩慢，農業用地流轉后農民就業問題突出，征用土地補貼款到賬不及時；其次，基礎設施建設不完善，部分居民反映家中回建房建設進度較慢，有的建成后發現有質量問題，居民不太滿意；再次，旅游示范區內的農村社區，該村的旅游業后續發展力不足，旅游開發資金不足，資金引進緩慢，農業產品缺乏統一穩定的市場，并未形成產業鏈。

2．社區治理中的治安穩定問題。外來務工人員和本地人的矛盾問題尚未得到有效解決，一些社區或村內的治安問題還需進一步穩定，特別是H 村處于開發地區，該區域的人員來往比較復雜。該地區的很多基礎設施在建設中，大量外來務工人員住在此村附近，所以社區的治安秩序還有待整治。

3．對農村社區定位不清楚。在對村民及村委的調研中，發現他們對自己社區的定位不夠清晰，有的村民甚至從未聽過新型農村社區。由此可見，新型農村社區建設的宣傳及自身定位很重要，如果農村社區自身不能定位準確，社區服務中心的功能就有可能跟傳統村落的功能重合，造成行政資源浪費的現象，不能充分實現新型農村社區的現代服務功能。

4．村民法律意識跟不上新型農村社區的建設。傳統的農村在城鎮化的大背景下逐步轉型為新型農村社區，隨著物質生活水平的提高，村民的精神文明也需跟上時代的步伐。但是當前由于目前較多村民受文化知識水平所限，法律意識還較弱，對自身所享有的權利和應履行的義務不太了解。雖然隨著法治社會的不斷發展，法治宣傳面也在不斷增大，但是想短時間內讓各村的村民都具有較高的法律意識，掌握較多的法律知識是難以實現的。［2］

5．主管部門管理不到位，社區部門架構不清。目前由于對主管部門監管和管理的缺失，相應的政策和治理方案得不到有效落實。現在的新型農村社區建設無法律或法規的作為具體依據，僅有一些政策性的文件。而這些文件只是確定了社區治理發展的大方向，且在建設過程中的細節問題沒有加以明確，這就造成了管理職權的不明確。社區的各職能架構均未分清，各部門的作用仍不能得到最大的發揮。

三、桂東南新型農村社區治理模式的構建

桂東南新型農村社區治理模式的構建是在充分調研的基礎上，結合地域特點進行選擇，針對不同類型村而構建的具有借鑒意義的治理模式，構建路徑主要如下：

（一）治理原則

1．尊重本地風俗。一個地方文化的形成是經過歷史長河的洗禮和逐步積淀出來的，文化的傳承和發展始終影響著當地人的生活，對當地人的生活管理起著一定的作用，因此，在對新型農村社區治理中，應該尊重當地的鄉土文化，如有不合理之處可加以引導，趨利避害。以桂東南片區的玉林市為例，玉林市的歷史文化悠久，在長久的發展中，形成了一些地方性的習俗或習慣，該地的村民均會自覺遵守，它本身就起到了一定規范作用，如果這些規范是良好的，符合我國法律制度則可保持，如有不良之處，切不可操之過急地立刻切除，可在尊重本地風俗或習慣基礎上適當進行引導。

2．充分利用鄉賢引導優勢。玉林地區受地理位置影響，受外界環境影響較小，鄉賢在村中的影響力是比較大的，而鄉賢多為該村家族中較為有威望之人，其名望有時可發揮較好的引導和先進示范作用。因此，新型農村社區治理過程中需要利用好鄉賢的優勢作用，助推新型農村社區治理方針政策的落實，這樣做政策更易為村民所接受。當然一味的主張也不妥，容易放大鄉賢的力量。對此仍應將社區的治理，置于合理規范之下進行科學合理的管制，這就要求法的參與，在法律的可行之內進行社區治理，再結合鄉賢之優勢力量，才能做好新型農村社區治理工作。

（二）治理選擇方向：善治

1．與民為善，嘗試形成良好可行的治理模式。治理是通過政府的公權力行為，采取宏觀調控或其他政府行為調整，但此處所論的治理主要是新型農村社區工作的管理和安排。社區居民生活有序進行，由社區單方面進行，村民自主性稍弱。而善治理論是前述治理的深化，有更深的含義，“善”即為良好，就是在社區治理過程中要做到公共利益最優，［3］社區治理中是政府與公民對公共事務的多方合作模式，公共權力不再集中于社區的領導層，而是村民自主參與的村民自治權利充分發揮的新型社區模式。新型農村社區治理中的村民自治制度有利于踐行民主集中制，自己當家作主，更有利于社區方針的制定，集中大家的意志，行動起來更加有積極性，通過不斷地嘗試形成一種良好可行的治理制度，我們稱之為“善治”，在“善治”之下的社區治理，能保持其平穩運行，減少村民和村干部的矛盾，讓村干部做工作更突出應有的服務意識和服務能力，與民為善地去治理社區，建設和諧的新型農村社區。

2．以善治為方向，利用宗親觀念形成合力。鄉土文化中宗親觀念是比較明顯的，農村中宗親由于血緣關系而來往比較多，宗親經常通過聚會加強聯系，對村中的事務有經濟能力的人為村中的公益事務多捐款，有時間有力氣的貢獻自己的力量，這種宗親之間的團結力量是極大的，在社區治理中要善于利用，通過善治為方向因勢利導，引導村民將社區視為一個大家庭，大家參與到其中共同把社區治理好。另外，加強對村民的思想政治與法律教育，提高他們的法律意識，從而在建設新型農村社區的過程中能更好地利用農村宗親觀念形成社區治理的合力。

（三）結合地域情況，創新新型農村社區治理的具體思路

1．明確新型農村社區的定位。玉林地處桂東南片區，地理位置優越，氣候宜人，土地肥沃，當地的歷史悠久，因此，可充分分析各村的實際情況，結合人口、歷史、原有的村的經濟發展基礎等因素進行新型農村社區定位，試探初步構建適合本地區實際情況社區治理模式。

2．建立新型農村社區治理的組織架構，明確社區委員會的法律地位。建立區別于傳統村落的社會治理多元化結構，分別設立社區黨支部、村委會、社區民間組織和公共事業管理組織，調動社區的各方面力量，共同將社區治理工作做好。首先，明確社區委員會的法律地位，突出其在新型農村社區治理中的重要地位，使社區人民信服，從而人民去遵守和執行社區委員會下發的命令或文件。還應明確社區委員會的職責范圍和能力范圍，明確其權利范圍，更好地為社區居民服務。其次，新型農村社區黨支部村委會是社區治理建設的主導者，是農村治理模式的實踐者，同時是黨和政府的政策在社區落實的執行者，在了解掌握黨和國家的方針和決策的同時結合社區的實際情況，來把握社區建設的大方向。再次，社區的民間組織可以間接推動社會治理的發展，社區成立了生產合作社、老年人協會，有意或無意的會和社會治理形成交集，在不斷的交流中又形成了新的規范。最后，公共事業管理組織也應為社區治理起到促進作用，具體作用到社區建設的方方面面，通過吸引農村社區的居民參與其中，從而激發社區自治的活力。

3．健全法制營造良好的法治環境，提高村民法律意識。不論國家的運行、企業的經營還是個人活動都必須在法律的約束下進行。從社區建設的經驗來看，相關法律法規總是伴隨著新型農村社區的建設而不斷完善，我國對新型農村社區建設十分重視，下達了新文件，但相應的法律法規還未及時配套完善。在社區建設的過程中面臨著諸多的實踐問題，具體操作起來無法可依，所以應結合我國實際國情，做好立法工作，盡快完善社區建設治理方面的立法，規范村規民約，做好兩者的互動，為新型農村社區建設提供法律保障。另外，利用傳統的普法活動和送法下鄉，促進社區居民對法的漸進性認識，明白自身所擁有的權利，并明確自身權利的實在性和真實性，創新普法模式，利用小品山歌等通俗易懂的方式傳播給社區居民法律知識，在耳濡目染之下，社區居民對法律將會有初步的認識，社區居民才能做好知法守法。

4．做好新型農村社區建設的宣傳工作。一些村民對新型農村社區不了解或不認可，村委會在做工作時需先對該村民闡明由傳統村轉型為新型農村社區的優勢，將目前治理模式與傳統的舊村治理做一個比較，讓他們看到對自己的好處，說明經過新型農村社區的治理后未來將會對該村人們生活水平提高起著較大作用。

5．正確處理新型農村社區建設過程中的土地、治安及產業發展問題。首先，部分村在轉型為新型農村社區時一些土地將發生流轉，社區需充分利用共有產權積極引導資金，促進土地流轉，通過公有資產盤活增值，利用這些資產提高社區治理服務水平，同時必須在土地流轉中保證村民的資金及時到位。其次，新型農村社區的建設雖然有國家的專項資金，但是后續發展還需社區有效地利用國家的專項資金，找好適合該社區的發展之路。最后，社區的治安環境關系著人民的生活安康，在良好的治安環境下人們才能更好的工作和生活，必須想方設法維護好本社區的穩定。對于一些村中有外來人口與本地人的矛盾，需要社區及時普查出租戶的數量和登記具體的租客信息，跟蹤他們的情況，到各戶做好治安宣傳和管理工作，在社區中設置治安巡邏隊，且與110 聯防報警平臺結合，隨時應對突發情況，通過上述多種途徑保障社區的安全與穩定。

結語

要想做好桂東南新型農村社區的治理工作必須做好長期的準備，需結合桂東南地域環境特點、當地的社會經濟環境、各地風俗文化等因素去因地制宜，逐步探索出適合地區的治理模式，希望該模式在各村轉型建設新型農村社區時具有一定的借鑒意義。