公眾充權：農村政治生態重構中公眾參與的路徑指向*

◎胡衛衛

農村政治生態是農村政治生活和政治發展環境的綜合體現，是農村黨風、政風和社會風氣的現實反應，優良的政治生態使各政治要素處于協調共生的動態平衡狀態。農業稅費改革之后，農村基層小微權力腐敗猖獗、民主自治制度異化、政治社會文化失范以及基層黨組織功能弱化已經成為影響鄉村振興的主要障礙，農村政治生態處于失序和失范狀態。如何重構農村政治生態，打造清正廉潔的農村政治環境是學術界關心的命題。公眾參與是社區治理的基礎，結構主義、文化主義、社會資本及制度主義構成當前我國學者研究公眾參與基層治理的四個維度［1］，耿亞東（2017）認為這些研究視角帶有較強的西方理論預設，沒有擺脫西方社會公民參與的理論范本，未能清晰闡釋“中國式參與”的邏輯和機理。當前，學術界對“政治生態”的研究主要聚焦于政府體制內部，而對鄉村政治生態的研究相對較少，在研究內容上，尚未對公眾參與“何以可能與何以可為”這一基本問題展開系統闡述。鑒于此，筆者基于我國特有的政治體制，歷史傳統和文化特質，從鄉村振興的主體角度探討農村政治生態重構機制。

一、何以可能：農村政治生態重構中公眾參與的三重動力

（一）村社共同體的情感認同：原生性動力。村社作為一個“共同體”，其性情、文化、習俗及環境均在公眾相互交往中形塑，這是德國社會學家滕尼斯關于“共同體”的概念闡釋。在長久的歷史文化積淀中，農村公眾形成對村社特有的情感。在社區自治的理論建構中，費孝通先生提出“社區服務制”的概念，他認為動員更多的社會力量參與社區生活自理是社區服務制的首要任務，社區生活自理的目的就是建構一個守望相助、和睦成風、安居樂業的生活共同體［2］。農村小官貪腐猖獗、灰黑勢力泛濫，基層行政服務效率低下等鄉村政治生態破壞嚴重的影響村社共同體的健康發展，基于此，農村公眾在外界力量不介入的情況下，會通過上訪、有組織抗爭和日常反抗等多種形式維護村莊政治生態的良性運行。正如我國學者莊雅仲（2005）所說：社區認同感的形成和社區意義的重構的主體性生長是通過參與保護生活空間的文化特質和集體記憶實現。

（二）行動中自我價值認同：內源性動力。行動，尤其是持續的行動，它的邏輯起點來自于每次行動后的價值感。不僅在行動過程中有參與的存在感，在行動結束后還能獲得現實意義，幫到他人、引起重視、解決問題等，這些對行動者的獎賞直接刺激行動者繼續采取同樣的策略。同樣，農村政治生態重構中，因自我價值認同的存在，提升了村莊權力重新分配的公眾期待，一旦拆除參與的圍欄、為公平參與提供合理的規則。通過參與來均衡農村的階層差異、分享更多權力的行動者將會更多，真正的公眾參與大潮也會隨之到來。特別是農村的退休黨員干部，他們是典型的“熟人社會”中的“大熟人”，是“禮俗社會”中的“知禮者”，又是官場的所謂“內部人”，具有豐富的人脈資源、較高的威信和最為廣泛的影響力。他們在參與鄉村政治生態重構中的動力主要來自于自我價值感認同。

（三）政治教育下的國家認同：外發性動力。城鎮化背景下，大量農村青壯年外出務工經商，人口空心化現象嚴重。從當前農村政治生態重構的核心主體來說，中老年群體占絕大部分，他們是新中國成立以來的第一代人，由于經歷過文化大革命和社會主義建設，特殊的歷史烙印對他們參與農村政治生態有重要影響。長期的愛國主義和集體主義教育使得對國家有高度的政治認同，這種認同更多的體現為一種責任，一種對村社政治生態良性運行的渴望［3］。農村的精英，如鄉村老教師、退休國家干部和農村老黨員在長期的政治社會化運動中形成高度的奉獻和政治覺悟，使他們成為參與農村政治生態建設的基礎性力量。

二、農村政治生態重構中影響公眾參與的多維成因分析

（一）文化原因：傳統政治文化的桎梏。農村政治生態重構一定要立足于特定的政治文化場域，公眾參與的行為也是基于特有的社會文化和心理慣性。（1）精英崇拜性文化。從古至今，農村地區一直沿用“精英治理”范式，農民對農村精英具有天然的認可度。就當前的精準扶貧來說，在對扶貧資源和項目的爭取上，村民更認可村干部的能力并且認為是從村干部手中獲取到了利益，精英崇拜意識鑄就普通公眾的附屬心理，在農村政治上表現為非參與取向［4］。（2）順從型公民文化。千年的封建統治在中國公眾心理形成“與世無爭”的政治意識?？追蜃又鲝堊鸨坝行虻牡燃壷扑枷?，雖為當政者獲取政權提供合法性解釋，卻培育出國民順從型文化心理，并通過強制灌輸滲透到公眾內心，扼殺公眾參與政治發展的責任感和使命感，導致公眾主體性意識的喪失。在農村政治生活場域，公眾內心仍藏匿保守和僵化的政治情感，成為公眾參與農村政治生態重構的桎梏。（3）鄉土情面文化。講情面是我國鄉村社會的慣性規則，并長期存在于村莊政治場域。出于鄉梓情誼的考慮，公眾鮮有在公開場合表達自己的政治利益訴求，面對農村政治生活中的不合理現象，基本上采取含沙射影式的表達方式，更多時候選擇沉默。情面規則約束下產生“怕得罪人”的文化心理彌散在村莊的公共空間中，限制了公眾的參與熱情。

（二）歷史原因：權威主義下的集權體制。帝制時期，天然的“奴性”使得農民在各種場域的權力角逐中處于劣勢，他們無法將碎片化的利益訴求進行有效的整合，從而達成一致的集體行動。農民利益共同體形成困難導致很難進入利益分割的隊伍中，只能成為其他利益群體任意宰割的對象［5］。（1）政治語境中的失語。在幾千年的封建思想壓制下，農民無自己的話語權，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數”。小農經濟的理性思維使得他們只顧自己的利益，極少投入公共事務的發展。（2）傳統的集權體制。在高度中央集權的歷史境遇中，農民本身就缺乏參與鄉村政治的內在需求，傳統鄉賢治村的范式更促使農民原子化和疏離化狀態?！翱h政鄉治”的傳統鄉村治理結構使鄉紳權力囿于國家權威的有限讓渡，“普天之下，莫非王土”的傳統觀念影響至今。（3）全能主義治理結構。新中國成立后，我國農村實行“一大二公”的人民公社體制，其兼具行政管理和社會生產的雙重職能，國家權力空前延伸到農村社會，村民自治的空間完全消解［6］。全能主義的治理結構通過意識形態、武裝保障、政治壓力和組織約束等形式控制村民的行為規范，公眾只能被動接受行政權力的指使，沒有權利重構自身的話語體系，導致公眾參與農村政治的意識和能力弱化。

（三）制度原因：制度的虛置及程序缺失。亨廷頓認為：在有限政治參與體制內，農村精英足以保證鄉村政治穩定，而在政治參與和政治意識不斷拓展的制度里，普通公眾是決定性因素。制度供給不足、虛置和程序缺失是公眾參與低效和無序的根本。（1）制度化參與渠道不暢。村干部掌握著村莊資源的控制權和分配權，由于委托代理關系的存在，必然引發信息不對稱問題。強勢民主的制度運行中，公眾利益表達渠道受阻，因雙方地位懸殊，只能通過制度外的渠道表達自身訴求，集體上訪、群體性沖突都是公眾“表達無門”的應激反應。（2）村務信息公開制度虛置。村務信息特別是村集體“三資”信息公開不透明為“權力尋租”提供空間。在信息公開制度中，因“村務秘密”易被隨意解釋成為當地村干部拒絕信息公開的借口。實際上，主動公開抑或申請公開的邊界模糊為村干部選擇性信息公開提供彈性空間。同時，專業晦澀的信息公開語言成為公眾參與村集體決策的技術障礙。（3）公眾參與反饋制度的缺失。公眾參與農村公共事務的目的是維護自身的合法利益，但是村干部對公眾意見是否采納，對于不采納的理由是否給予說明均缺乏制度性約束，導致公眾參與形同虛設，進而降低公眾參與積極性。

（四）社會原因：民間社會組織發展滯后。埃斯曼和烏普霍夫通過研究認為：地方社團是鄉村發展戰略成功的關鍵因素，組織成為農民行使話語權和治理權以表達自身利益需求的基本方式。當前，我國農村的地方團體面臨社會地位低和組織化程度低的“兩低”境遇。（1）組織功能單一。農村的社會組織在參與農村政治生態重構中，表現出“輸出有余、輸入不足”的問題，基本上是農村精英的內部輸入，決策過程內部精英政治折衷。在向基層政府、村級黨組織表達意見時并未形成良性循環，導致村集體決策和政府政策不能充分的吸納廣泛的公眾意見，造成農村公共事務參與的失衡。（2）外部制度環境受限。農村社會組織發展受“雙重管理體制”制約，“門難進、戶難立”是其典型特征。由于社會組織的準入門檻過高，造成農村社會組織數量偏低，大量社團組織游離于行政監管體制之外，成為“黑戶”。同時，農村社會組織內部行政色彩濃厚，具有“官方或半官方”的特性，在農村政治生活中缺乏獨立性。（3）內部自我發展滯后。由于缺乏完備的制度體系和先天性缺陷，農村社會組織內部自律性不足，部分社會組織僅僅是受個精英控制為其謀取利益的傀儡，而不能夠承擔起基層政府或者村級黨組織職能轉變剝離的農村社會治理職能的責任，難以在農村政治生態重構中擔當起公眾利益表達，農村政治生態凈化的主體性力量。

四、公眾充權：農村政治生態重構中公眾參與的路徑指向

（一）培育公共精神，提升公眾民主素養。公眾精神與公眾政治權利密不可分，農村政治生態場域中公眾充權的前提條件是培育農村政治生活中具備“民主品格”的現代化公民。結合鄉村振興戰略的實施背景，充分發揮政府和社會力量，根據目前掌握的資源條件積極的營造農村民主的文化氛圍。第一，強化公眾參與意識。在農村政治生態重構中，利用傳統媒體和新型媒體的宣傳力量，通過村務信息公開，村民代表大會，聽證會和論證會等多種形式給予村民必要的政治知識，政治情感和政治態度的訓練，扭轉“事不關己、高高掛起”的政治冷漠觀念，增強積極參與農村公權力運行的意識。第二，塑造公民理性參與精神。在當地政府的引導下，讓本地的公眾明白通過公眾參與，可提升農村集體決策的科學性，能夠有效的監督村干部的權力，有利于制約村干部的腐敗行為，進而幫助其樹立公眾正確的權利觀和角色觀，正確認識到自身在農村政治系統中的主體地位。

（二）發展社會組織，保障公眾結社權。農村社會組織的多元化發展是農村政治生態重構中公眾參與的必要條件，通過組織化渠道可有效解決當前農民原子化的弊端。從政府和農村社會權力關系的角度考慮，就是要避免農村基層治理行政化的傾向［7］。針對當前農村社會組織面臨“先天不足、后天畸形”的發展困境，首先，降低準入門檻。通過頂層設計，打破“雙重管理體制”的束縛，降低農村社會組織的準入門檻。給予社會組織更多的發展空間，劃清民政部門和業務主管部門的權力邊界，盡可能實現單一部門管理。其次，通過積極探索，賦予社會組織更多的合法性權威，提升其社會地位。鄉賢理事會、環保團體、農村經濟合作組織等應通過法律賦權，增強服務農村政治生態的功能。最后，提升社會組織的獨立性。農村社會組織是農村公眾參與政治生活的載體，應確保身份的獨立性。作為自發組織，基層政府及村干部應減少行政干預，實現公眾參與組織化的提升。

（三）構筑多方聯動，夯實公眾監督權。村民自治的制度設計有自身的弊端，而鄉村社會的結構性變遷也弱化了對村干部的監督，在基層政權外部監督趨于薄弱和村社內部監督趨于虛化的背景下，發揮公眾的力量就應構筑多方聯動機制，賦予公眾實質性的監督權［8］。第一，加強村民監督委員會建設。《村組法》中明確規定“村民監督委員會”的職責和功能，民主監督要真正發揮村民主體的作用，監督委員會的人選應由本村有聲望、有公信力的人擔任。監委會真正運行起來的前提是需要建立透明的村務信息公開制度，特別是對村集體“三資”使用情況的信息供開，確保村官權力在陽光下運行，保證村民的知情權。第二，拓展黨的巡視監察制度。除了紀檢和村民監督委員會外，應將黨的巡視監督制度拓展到農村，通過創新黨風廉政巡查，實現鄉村巡視監督常態化。第三，發揮其他公眾群體的監督職責。新聞媒體、企業和社會組織理應發揮監督的責任，最終通過多方聯動，壓縮鄉村權力腐敗的空間，斬斷腐敗生物鏈，修復鄉村政治生態。

（四）完善信息公開機制，滿足公眾知情權。村干部和村民之間是委托代理關系，村委會掌握著大量的黨務、村務和財務信息，相對于普通的公眾，處于信息強勢地位。只有保證信息的公開化，滿足社會公眾的知情權才能避免農村政治生活中公眾的形式參與，也可避免在村集體決策中因信息的不對稱造成的判斷不理性問題。農村治理現代化要求正義不僅能夠實現，而且還必須以公眾看得見的方式實現。因此，為滿足公眾的知情權，村兩委應該提供足夠的信息支持，同時發揮村民監督委員會的功能，保證村務信息發布的及時、全面和真實。當前，村務信息公開在基層治理現代化背景下得到初步的體現，但是這些信息與公眾的民主參與不相關，根本原因是信息的公開并未帶來公眾參與農村社會治理的擴大化。在信息的公開過程中，公眾只是信息的被動接受者，他們所獲取的只是孤立的信息片段［9］。因此，必須將公眾的知情權和參與權緊密結合，提升公民對農村政治生態建設的參與成效。