美麗鄉村建設的制約因素與提升路徑

◎董科鵬

黨的十九大報告在突出“富強民主文明和諧”的同時特別強調了“美麗”這一社會主義現代化奮斗目標，我國農村除了擁有豐富的自然資源之外，還銘刻著太多的歷史烙印。但是，隨著鄉村工業化和城鎮化的發展，農村的社會結構也在不知不覺中發生了嬗變，鄉村特色喪失、農業文化割裂，生活污染、農業污染和工業污染的多重疊加惡化了鄉村的人居環境，消極因素的互相交織阻滯了美麗鄉村的建設步伐。美麗鄉村之“美”應該在自然層面和社會層面均有所體現，亦即美麗鄉村的內涵是生態觀、經濟觀和文化觀的有機結合，具體而言：

一是生態觀。以生態理念引領美麗鄉村建設，意味著要尊重自然、順應自然，強調人與自然的和諧無間，以彰顯鳥語花香、天藍地凈的鄉村場景；二是經濟觀。美麗鄉村建設的出發點和落腳點是保障農民能夠從中受益，如果只是生態環境優美但“低、小、散”的農業經濟發展模式依舊，則與真正的美麗鄉村建設背道而馳，因而必須努力打造農村經濟發展的新業態，按照“經濟生態化、園區產業化和產品品牌化”的路徑大力發展高效生態農業，實現農民收入的持續穩定增長；三是文化觀。文化元素的缺失意味著鄉村“靈魂”的失去，我國很多鄉村文化積淀深厚，古村落、古民居和古遺址等不可再生的歷史文化遺產分布在青山綠水之間。因此，應通過挖掘農耕文化、傳播人文經典和弘揚民俗風情等方式，建設蘊含文化魅力的美麗鄉村。

一、編制“求同存異”的建設規劃

美麗鄉村建設規劃內涵豐富，不同于傳統的布點規劃，在以前的規劃方案中大多以硬件設施的完善和鄉村面貌的美化為主，忽略了村落公共空間發展的重要性，導致視野局限在村落之內及村落之間的道路硬化和庭院綠化等，使得美麗鄉村之“美”僅僅停留在低層次，忽略了總體建設規劃與長期行動計劃。之后，隨著“美麗中國”概念的提出，又開始著手農村土地整治、舊房危房改造等工作，但由于規劃者對美麗鄉村內涵的解讀有失偏頗，導致建設規劃缺乏區域性和特色化，結果“村村像城鎮”，原本郁郁蔥蔥的鄉村自然風貌蕩然無存。

美麗鄉村建設規劃既不能為了追求所謂的“現代化”而千篇一律，也不能為了追求個性化表達而造成村莊整體上的雜亂無章，應依托人文底蘊科學梳理村落肌理，進而打造各具特色、千村千面的美麗鄉村。整體來講應遵循“求同存異”的原則，其中的“同”是指應保留鄉村原有的空間形態和功能屬性，注重保護獨具特色的自然環境、歷史建筑及周邊街巷的空間尺度，形成層次分明的能夠定格村莊歷史印記的村落結構，并結合土地使用規劃、基礎建設規劃和環境保護規劃等，構建從宏觀到微觀、從全域到局部的規劃格局，以滿足村民的居住、游憩和工作等需求。

而其中的“異”是指每個村莊應根據各自特點編制規劃，通過空間融合和功能更新對村落進行合理的、有序的重構，以充分展現其獨一無二的資源優勢，杜絕功利性和盲目性，體現出“一村一品、一村一景”，避免出現“千村一面”的庸俗化傾向。如江西婺源縣之所以被譽為“中國最美農村”，原因在于其建設規劃實現了人文內涵和優美生態的完美結合，一直完好保存著廟堂、府邸和高塔等大量的古村落建筑，在保護和傳承了文化遺產的同時又將儺舞表演、三雕制作等進行創新式開發，現今有多個村莊獲得了“中國歷史文化村”的殊榮，成為我國美麗鄉村建設的成功典范。

二、拓寬資金籌措渠道

美麗鄉村建設涵蓋了農村經濟和社會發展的方方面面，是一項龐大的、復雜的系統性工程，建設周期長、項目多，要保證美麗鄉村建設順利有效的開展需要大量的資金投入，不能靠財政資金大包大攬，否則不具可持續性，也無法將成功的經驗進行復制和推廣。同時，由于民間資本和社會力量參與美麗鄉村建設的積極性不高，當前存在較為明顯的資金供給不足問題，具體原因在于以下三個方面：

一是扶持資金不足。美麗鄉村建設工程浩大，雖然國家出臺了配套政策并提供了專項扶持資金，但從目前的實際情況來看扶持資金供給有些捉襟見肘，且部分村鎮存在著資金截留問題，導致扶持資金使用不到位問題的出現；二是集體經濟落后。目前，除了位于珠三角和長三角等少數經濟條件好、資源優勢明顯的鄉村外，大多數村莊的集體經濟力量薄弱，無法為美麗鄉村建設提供資金保證；三是社會資本缺乏參與動力。從資本的逐利屬性而言，鑒于許多美麗鄉村建設項目屬于公益性質，且即便是發展農產品加工業和鄉村旅游業等也由于回報率低、回報周期長，故而對社會資本缺乏足夠的吸引力。

因此，應充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性效用，吸引社會資本參與美麗鄉村建設，通過多元化的籌資渠道為美麗鄉村建設的順利開展提供強有力的資金保障。一是引入PPP、EPC等模式。政府可通過“以獎代補”等政策手段，搭建PPP、EPC等美麗鄉村建設融資平臺，用市場機制破解建設資金不足的難題；二是發揮資金聚合效益。要統籌安排水利建設、農業開發等各類專項扶持資金，做到“一個池子蓄水、一個龍頭放水”，讓美麗鄉村建設資金匯集到重點建設項目，以提升資金的使用效率；三是建立多元監管機制。為了加強美麗鄉村建設扶持資金的管理工作，應構建由監察部門、審計部門、財政部門、村民代表和社會中介機構等多元主體參與的監管機制，在強化日常監管的同時不定期地進行專項檢查，并建立以美麗鄉村建設成果為考核標準的績效考評制度和責任追究制度。

三、多元主體參與環境治理

美麗鄉村建設以生態文明為基礎，然而農村環境污染的加劇和生態環境的破壞已經嚴重阻滯了美麗鄉村的建設進程，如今走進一些農村尤其是偏遠山區農村，街頭巷尾和田間地頭隨處可見各類垃圾，不僅存在著傳統意義上的“臟亂差”，而且生活污染和生產污染并存、城市污染向農村轉移等新特征日漸凸顯，總結起來我國農村生態逐漸失衡的原因在于以下三點：

一是村民參與意識薄弱。當前，村民這一社會群體整體上處于離散狀態，青壯年勞動力在城市和農村之間游移，這種生活狀態使村民在環境治理中“搭便車”思想嚴重，難以聚合力量形成集體性行動；二是生活垃圾結構異化。隨著城鎮化的推進，村民的生活模式和消費習慣發生了改變，農村生活垃圾的組成結構也變得更為復雜，過去可以再次利用的生活垃圾現已失去使用價值，而如塑料袋等無法作為燃料或飼料的生活垃圾大量產生；三是監管政出多門。農村環境監管涉及范圍廣，與城市相比具有一定的特殊性，需要建設部門、農業部門、水利部門和林業部門等多方參與，如此一來難免會政出多門，監管權力的多元化分散影響了監管職能的有效發揮。

加強環境治理可以保障美麗鄉村建設的可持續推進，提升村民的生活品質并加快城鄉融合的步伐，因此應實現各主體之間的功能互補。一是政府。政府應充分發揮主導作用，樹立正確的政績觀以綠色發展理念推動生態文明建設，完善網格化的環境監管機制和執法體系，并通過科技推廣和購買服務等形式改善農村環境治理效果；二是村民。村民大多靠個人自覺以個體形式參與其中，因此要充分發揮村委會和村民小組等各級村民自治組織的作用，制定環境保護的村規民約，有效整合村民力量激發他們參與環境治理的主動性和積極性；三是民間環保組織。民間環保組織雖然是第三方的獨立主體，但擁有專業的環境保護技術，因此可以從中立角度對環境污染行為進行監督和評價。

四、優化試點先行路徑

美麗鄉村建設缺乏足夠的可供借鑒的成功經驗，需要通過試點來探索可行的發展路徑，進而在遵循鄉村發展規律的基礎上通過綜合性的戰略部署，依托資源稟賦彰顯各自的特色。當前，我國有些地區發布了《美麗鄉村建設規范》，將美麗鄉村建設從宏觀的方向性轉化為具體的可操作性，做到美麗鄉村建有方向、評有標準、管有辦法，從而實現“鄉村有個性、美麗有標準”的建設目標。但是，從全國角度而言美麗鄉村建設在試點過程中尚存在一些問題有待厘清：

一是周期問題。美麗鄉村建設是一項國家層面的戰略行為，試點的目的是在探索相關經驗的基礎上進行全國范圍內的推廣，而當前試點周期過長的問題影響了美麗鄉村建設健康快速地推進；二是代表性問題。美麗農村建設的最終目標是覆蓋到廣袤的農村地區，因此試點的樣本必須要具有代表性，而不應直接指派或者依托項目規劃等變相指定；三是公平性問題。當前美麗鄉村建設試點村莊的選擇，從客觀上排除了經濟落后的農村地區，弱化了財政投入的邊際效益，使大量的非試點村脫離了政策覆蓋面，對經濟落后的村莊而言欠缺公平。

試點先行是全面推進美麗鄉村建設的基礎和前提，全面推進是對試點成果的肯定和延伸，二者是相輔相成的關系，通過美麗鄉村建設的試點工作可以避免以后少走彎路，以最大限度地減少不必要的浪費和損失。總體而言，試點路徑有兩種選擇方式：一是漸進式。應在科學論證美麗鄉村建設試點的優先順序的基礎上，遵循由點及面的邏輯順序，在建設過程中秉承“精品”戰略，努力使試點成為美麗鄉村建設的“常態”和“慣性”，以緩解當地政府的資金投入壓力；二是協同式。應按照“小政府，大社會”的發展思路，充分發揮社會公益組織的積極作用，以承辦各級政府職能部門的相關公共服務項目，促進美麗農村建設的協同發展，并動態跟蹤和及時總結其成敗得失，在客觀論證的基礎上科學提煉建設經驗。