內(nèi)生型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化的多維度探究

◎姜 昊

內(nèi)生型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為本，通過市場機制實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的不斷轉(zhuǎn)移，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，各類企業(yè)對農(nóng)村勞動力的吸納能力也在同步提升，同時這種就業(yè)方式也提高了農(nóng)村勞動力的收入水平。著名經(jīng)濟學(xué)家胡鞍鋼教授認為，每一千萬左右的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移可以使城鎮(zhèn)化水平提高1%，因而農(nóng)民工市民化是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。另據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國城鎮(zhèn)化率已超過58%，但實際上城市戶籍人口不足40%。因此，有效推動農(nóng)民工的市民化，已成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、戶籍維度：通過制度改革以實施差別化落戶政策

戶籍問題是農(nóng)民工市民化的一個主要障礙因素，而戶籍問題的解決是應(yīng)對其它問題的基礎(chǔ)所在。城市戶籍制度的高門檻往往會帶來孩子入學(xué)、醫(yī)療保險和工作就業(yè)等諸多衍生問題，給農(nóng)民工造成無法融入城市的距離感。目前在城鎮(zhèn)工作的二億五千余萬農(nóng)民工需要承擔(dān)教育、就業(yè)、醫(yī)療和住房等額外的市民化成本，雖然很多城市正在全面推行具有“半戶籍”性質(zhì)的居住證制度，但依托于戶籍制度的城市公共資源配置體系并沒有發(fā)生根本的改變，持有居住證的農(nóng)民工和擁有城市戶籍的城市人口在享受公共服務(wù)方面仍存在較大的差異。如由于現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，導(dǎo)致城市里絕大多數(shù)的公辦幼兒園都是優(yōu)先招收城市戶籍的學(xué)生，且異地高考制度的存在使得農(nóng)村戶籍的考生無奈只能考學(xué)分離，甚至這種差異化的公共服務(wù)機制正在向下一代延伸。

比較而言，市民能夠擁有更多的排他性和專屬性福利。此外，惠農(nóng)補貼政策與農(nóng)村戶籍直接掛鉤，如征地補償、拆遷安置和糧食補貼等，因而在我國部分地區(qū)農(nóng)村戶籍的含金量不斷提高，逆城市化問題日漸呈顯。在農(nóng)民工市民化之后，則無疑要放棄農(nóng)地權(quán)益，因而有些農(nóng)民工對市民化持相對謹慎的態(tài)度。因此，加強戶籍制度的改革勢在必行，因為居住證制度并不能承擔(dān)起社會保障、勞動就業(yè)和子女教育等社會管理職能，為了促進農(nóng)民工更好地融入城市，對居住證社會服務(wù)功能的強化勢在必行。在接受筆者調(diào)查的六百余名農(nóng)民工中，有90%的人認為他們的事業(yè)沒有前途，甚至教育水平較高的新生代農(nóng)民工持有這種觀念的也高達60%左右。

因此，一是要打破戶籍和公共服務(wù)相捆綁的管理機制。應(yīng)逐步淘汰與戶籍制度相捆綁的社會資源分置體系，在實施城鎮(zhèn)化的進程中全面實施居住證制度，以推動農(nóng)民工順利地落戶城鎮(zhèn)。當(dāng)前比較實際的、循序漸進的做法是強化居住證公共服務(wù)功能的梯度累進，以推動城鄉(xiāng)一體化使得持證人享有和城鎮(zhèn)戶籍人口基本等同的權(quán)益保障，如最低生活保障、非義務(wù)教育和保障性住房保障制度等，并創(chuàng)造條件逐步將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系；二是要推進農(nóng)民戶籍與“三權(quán)”改革脫鉤。在“三權(quán)”改革機制下，應(yīng)建立農(nóng)民工的自愿有償退出機制，促進農(nóng)民工住房產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)改革，在準(zhǔn)確把握城市定位的基礎(chǔ)上因地制宜制定農(nóng)民工落戶政策，采取分區(qū)域、分階段的落戶策略，進而實現(xiàn)農(nóng)村戶口變動與農(nóng)村“三權(quán)”徹底脫鉤；三是要實施差別化落戶政策。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中明確提出了差別化落戶政策，根據(jù)城市空間的大小、人口規(guī)模的多少和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點，各自制定差異化的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)城市的人口承載能力和落戶群體的差別穩(wěn)步推進，使外來農(nóng)民工按照自己的意愿完成市民化工作。

二、經(jīng)濟維度：提高工資待遇實施專項轉(zhuǎn)移支付以降低成本門檻

目前，農(nóng)民工的收入水平與市民化的個人成本之間存在很大的差距，日益增加的公共成本已經(jīng)成為影響農(nóng)民工市民化的重要障礙。農(nóng)民工大多集中在勞動密集型行業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的最底層，從事的是最累最臟且危險系數(shù)最高的工種，就業(yè)流動頻繁、就業(yè)穩(wěn)定差等問題普遍存在，這也決定了農(nóng)民工的收入增長潛力明顯不足，最終導(dǎo)致農(nóng)民工的經(jīng)濟能力偏低。據(jù)國家統(tǒng)計局2018年4月27日發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2017年農(nóng)民工月均收入為3485元，比2016年增長210元，同比增長0．2%，且農(nóng)民工集中從事的制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)和居民服務(wù)等行業(yè)收入增速分別比2016年下降了2．4%、0．4%和0．1%，整體而言進城農(nóng)民工月均收入增長率呈現(xiàn)下降趨勢，當(dāng)農(nóng)民工的收入水平難以滿足市民化所需的貨幣資本時，就會出現(xiàn)我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的“半城鎮(zhèn)化”問題。

從國家的角度而言，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下市民化是財政支出的重要組成部分，城市化的公共成本包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)及強化社會保障等方面的財政支出。據(jù)權(quán)威分析數(shù)據(jù)顯示，隨著城鎮(zhèn)人口數(shù)量的不斷增加，到2020年城鎮(zhèn)的綠化、交通、供水和供氣等基礎(chǔ)性公共設(shè)施需要投入16萬億元。當(dāng)前，在公共服務(wù)投資中各級政府需要承擔(dān)大部分的資金份額，因而面臨著巨大的財政壓力。據(jù)2017年中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，如果通過房價收入比（PIR）來衡量居民的住房購買能力，農(nóng)民工家庭所承受的PIR指數(shù)遠遠高于國際通認的4-6倍的合理區(qū)間，這也充分說明了我國農(nóng)民工市民化的住房負擔(dān)過重，其中在我國的一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)愈發(fā)明顯，而這些區(qū)域恰恰正是農(nóng)民工集中外出務(wù)工的所在。

因此，一是要降低農(nóng)民工市民化的成本門檻。應(yīng)切實加強農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的落實工作，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上提高農(nóng)地的流轉(zhuǎn)范圍，同時增升農(nóng)地估價和補償標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)地為質(zhì)押物改善農(nóng)民工的再融資能力，使農(nóng)民工真正實現(xiàn)“帶資進城”；二是要提高農(nóng)民工的工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇。應(yīng)改革企業(yè)的薪酬分配制度，著力提升城鎮(zhèn)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并努力構(gòu)建農(nóng)民工的工資增長機制，建立起多層次的農(nóng)民工住房供給體系，逐漸將農(nóng)民工納入保障性住房、廉租房和限價房等政策性住房的適用范圍，通過住房購買補貼及降低購房貸款利率等方式來緩解農(nóng)民工的經(jīng)濟壓力；三是要建立多元化的融資渠道。應(yīng)建立財權(quán)與事權(quán)并重的財稅體系，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建與農(nóng)民工市民化掛鉤的財政補貼激勵機制，對農(nóng)民工集中居住的地區(qū)實施穩(wěn)定的、長效的專項轉(zhuǎn)移支付。

三、文化維度：優(yōu)化城市文化氛圍以加強城市認同感

在城鎮(zhèn)化的推進過程中，農(nóng)民工在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用，使市民的生活更加舒適、便捷，但農(nóng)民工自身卻無法享受到與自己付出的汗水相匹配的精神文化服務(wù)，從而認為自己只是孤獨的城市“過客”，使得他們對自己在城市中存在的價值產(chǎn)生疑惑，缺乏對城市的認同感，在心理上和情感上障礙了市民化進程。此外，由于農(nóng)民工的工作空間具有一定的局限性，使得他們在風(fēng)俗習(xí)慣、行為方式、生活理念和思維方式等方面與城市居民之間存在著較大的差異，在短時間內(nèi)要有效地實現(xiàn)二者的融合存在很大的難度。因此，在可以預(yù)見的相當(dāng)長的時間里，農(nóng)民工的文化生活狀狀況很難有較大的改觀。

農(nóng)民工無法真正融入城市，一個重要的原因在于他們在城鎮(zhèn)工作和生活期間一直游離于城市和鄉(xiāng)村之間，對城市缺乏足夠的歸屬感和安全感，市民往往也會對他們懷有歧視性的態(tài)度，使得農(nóng)民工更愿意和老鄉(xiāng)等打交道使自己的生活空間進一步被壓縮，嚴重者甚至?xí)Τ鞘挟a(chǎn)生一定程度的厭倦感，這無疑會影響到市民化進程的順利推進。所謂文化空間，是指政府應(yīng)加強城市文化氛圍的建設(shè)，使農(nóng)民工能夠近距離地感受到文化認同的重要性，讓他們對城市文化有足夠的認同和感知進而產(chǎn)生向往，進而積極提升個人的素質(zhì)和修養(yǎng)以消解融入城市的障礙。

總之，城鎮(zhèn)化應(yīng)強調(diào)農(nóng)民工在文化層面對城市的認同感，這樣能夠促進農(nóng)民工順利地融入到城市社會。一是要優(yōu)化社區(qū)環(huán)境。在城市社區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)將農(nóng)民工納入社區(qū)管理范疇，以從根本上改變農(nóng)民工和城市之間若即若離的狀態(tài)，進而消解農(nóng)民工在城市工作和生活的孤獨感，保障農(nóng)民工參與社區(qū)文化生活的權(quán)力；二是要加強公共圖書館的建設(shè)。應(yīng)強化無差別的公共服務(wù)理念，為農(nóng)民工提供免費的閱讀服務(wù)，消除農(nóng)民工通過公共圖書館來獲取知識的障礙因素，這對農(nóng)民工而言不僅是對其享受公益性文化服務(wù)權(quán)利的尊重，同時也是地方政府促進基本公共服務(wù)均等化的創(chuàng)新舉措；三是要營造農(nóng)民工參與城市治理的社會文化氛圍。政府應(yīng)盡快通過政策宣傳手段等轉(zhuǎn)變城市居民對新生代農(nóng)民工的文化排斥行為，消除城市居民內(nèi)心存在的地域性歧視心理，真正樹立起公正平等的理念，不斷通過農(nóng)民工和市民之間的良性互動，讓農(nóng)民工對城市產(chǎn)生認同感，讓農(nóng)民工即使背井離鄉(xiāng)也能擁有一定的城市治理話語權(quán)。

結(jié)束語

我國一些地區(qū)成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，農(nóng)民工的市民化是解決問題的關(guān)鍵所在，但如果對此急于求成又可能適得其反。因此，不同規(guī)模的城市需要實施差別化的解決對策，在充分尊重農(nóng)民工自身意愿的基礎(chǔ)上，讓有文化知識、從業(yè)技能和經(jīng)濟實力的農(nóng)民工優(yōu)先市民化，同時在實施過程中對農(nóng)民工的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體收入分配權(quán)等不得隨意剝奪，應(yīng)堅持“合法、有償”的原則讓受讓人享有土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)。