美國農業保險法律制度的發展經驗及其對我國的借鑒

◎張 容

我國是一個農業大國，農業現代化的發展任重道遠。現實表明，自然災害導致的農業生產損失是阻礙農業現代化發展進程的重要因素，當自然災害發生時，農業保險在分擔土地經營者損失、維護農村經濟穩定方面將起著重要作用。然而，我國農業保險制度正處于發展的“瓶頸”時期，不能更好地起到農業生產風險防范作用。通過100多年的發展，美國已經建立起了比較完善、先進的政策性農業保險制度，對于美國現代農業的發展起到了至關重要的促進作用。考察我國農業保險制度，其基本上與美國農業政策性保險制度的性質相似，因此，學習借鑒美國農業保險制度發展的成功經驗，對于我國農業保險制度的發展與完善具有重要的借鑒意義。

一、我國農業保險法律制度的性質

農業保險有狹義和廣義之分。狹義的農業保險是投保人交付一定金額的保險費，當被保險人（主要是農戶）在農作物耕種和牲畜養殖經營過程中因自然災害或意外事故受到損害時，受益人有權獲得經濟補償。廣義的農業保險是指投保人交付保險費，當被保險人（主要是農戶）在農作物耕種和牲畜養殖經營過程中或其人身財產因自然災害或意外事故受到的損害時，受益人有權獲得經濟補償。廣義和狹義的農業保險的區分主要集中于保險的范圍，廣義的農業保險的保險范圍較大，其不僅包括農業種植和牲畜養殖保險，還包括農戶的人身財產保險。根據我國現行的《農業保險條例》來看，我國農業保險的范圍是農林牧漁等農業生產經營活動，不包括農戶財產等方面，應歸類為狹義的農業保險。

按照保險性質的分類，對于我國農業保險是屬于商業性農業保險還是政策性農業保險的問題，國內專家學者紛爭不斷。溫世揚教授認為，《保險法》是規范我國農業保險的法律，而《保險法》所規范的保險都屬于商業險，那么農業保險自然而然的應歸為商業保險之中。庹國柱教授認為，農業保險不同于一般的保險，其保險的內容為自然災害引起的農業損失，具有風險高、賠率大的特點，僅依賴保險經營者是不行的，必須有政府支持，故屬于政策性保險。筆者認為，受時代條件的影響，溫世揚教授對農業保險問題論證時，我國農業保險還沒有出臺專門的法律來規范和調整農業保險，但2013年頒布的《農業保險條例》已明確規定，我國農業保險主要依賴于政府的調控且政府的作用遠大于市場，因此當前的農業保險屬于“政府主導”的政策性農業保險。

二、我國農業保險制度存在的缺陷

從五十年代由政府投資經營的保險公司進行試點實施養殖保險試點業務至今，我國農業保險制度的發展可謂是一波三折。以2013年國家頒布實施《農業保險條例》為標志，我國對農業保險制度的發展達到新高度。但是，與世界先進國家相比，我國農業保險制度仍存在著一些缺陷。

（一）農業保險立法方面的缺陷

我國農業保險法律體系存在著法律規范不健全、法律關系不明確及實踐應用性差的缺陷，這在很大程度上限制著農業保險的發展。在我國現行法律體系的中，與我國農業保險有關的法律法規僅有兩部，即《農業法》與《農業保險條例》。其中《農業法》僅僅規定農業保險的一些基礎性、原則性的準則，并不能作為實踐操作中直接適用的法條。《農業保險條例》雖然是針對農業保險而制定的專門性法規，其法條在實務中可以直接適用，但按照分類屬于行政法規，效力位階在法律之下，容易受到上位法的影響。《保險法》是規定保險事務的專門性法律，可以彌補《農業保險條例》效力不足的缺陷，但是其卻明確規定：“農業保險由其他法律、法律另行規定”。當然，不可否認的是我國政府為保證農業保險的順利實施，多次頒布規范性文件來規范和調整農業保險。可是，這些規范性文件基本是以通知的形式來規范農業保險，規定的內容不僅單一而且片面強調保費和保險條款，缺少對組織形式的賠償能力、財務監管方面的規范。

我國的《農業保險條例》僅對政府和保險經營者進行一些權利的限制和義務的履行，并沒有規范政府、保險經營者、農戶三者的行為規范和權利義務內容，導致在實踐中出現許多問題，主要表現在主體越位、違規操作、救濟困難三個方面。主體越位在實踐中體現在保險上的保費收取、勘驗定損由政府圈圈掌控，保險機構的職權和利益被政府剝奪。違規操作體現在部分政府和保險機構違規操作，遲延履行或不履行賠款義務。救濟困難體現在當保險規定的事項發生時，處于博弈弱勢地位的農民求助無門。

（二）農業保險制度方面的困境

農業保險立法上存在的缺陷必然會導致農業保險制度的缺陷，具體體現在農業保險經營模式和農業保險主體兩個方面。一方面，我國農業保險發展60多年，其模式演變為“政府主導，市場經營”的模式，然而在實踐中卻缺乏自主性的經營主體，主要依賴的還是與政府達成合意的保險公司，并且主要的投保方式是通過村委會統一組織農戶投保，供需不足的缺陷十分明顯。農業生產經營者認為，農業生產的好壞很大程度上取決于自然狀況，在本就收入不多的農業生產上，依靠政府的財政補貼可以在一定程度彌補自己的虧損，購買保險只會增加自己的經濟負擔。保險經營者認為，農業保險是一種保額低、賠率大的賠錢買賣。保險經營者是以利益為中心的營利性組織，是政府強制下開展農業保險業務的經營組織，積極性很弱。另一方面，政府在農業保險制度中自我定位不準確，嚴重侵害農業保險經營者的權益。按照規范性文件上的規定，政府在農業保險中應當是輔助性角色，其主要作用是引導、支持保險經營者開展保險業務。實踐中，政府不僅對農業經營者的自主權干預過度，而且政府認為保險經營者是自負盈虧，遲延或不履行資金補貼義務。這樣一來，政府對農業保險業務干預且違約履行，難免使得本就沒有經營積極的保險經營者寒心。在道德和利益面前，農業經營者的天平往往會向利益一邊傾斜，出現騙保、遲延審核、遲延賠付以及少陪、不賠現象。政府濫用職權會導致對農業經營的監管作用也難以發揮，這在很大的程度上降低農戶投保的積極性。

三、美國農業保險制度的實踐

（一）美國農業保險法律制度的實踐

美國農業保險制度誕生于19世紀末的一場使農作物種植遭受嚴重損害的自然雹災。由于雹災引起的農作物損害具有損害程度小，易鑒定的特點，因此美國農業保險最初業務是雹災險。這一事件促使美國頒布《農業調整法》來增強農業經濟的風險分散能力，其規定兩點：一是美國政府與農業生產者達成契約，政府對農戶提供農業補貼，與之對應的是農戶減少種植面積，從而實現控制播種面積，穩定農產品供需價格目的。二是授權美國政府建立“常平倉”制度，政府通過向農場經營者提供無追索權貸款，實現對農產品的價格支持和農產品供需調控的作用。為保證《農業調整法》的實施，美國政府還頒布《美國聯邦農作物保險法》與其配套使用，其授權政府制定農作物保險項目清單，對農作物產量損失通過政府財政給予補償，這標志著美國農業保險制度的建立。

美國農業保險法律制度的實踐經歷“政府主導，政府經營”到“政府主導，市場經營”的演變過程。最開始，美國農業保險法律制度是“政府主導，政府經營”模式，這種模式主要是美國政府通過財政資金設立聯邦農作物保險公司并對公司經營的農作保險項目負責，由政府財政給與補償。通過大約40余年探索，美國政府意識到這種保險模式參保率低，經營成本高，不適合國家的發展。1980年，美國政府在總結當前模式的優缺點后，對農作物保險從模式轉變、制度優化、保險地位、農產品安全四個方面進行市場化改革。1980年頒布的農作物保險法確立了“政府主導，市場經營”的農業保險新模式，這標志著美國政策性農業保險發展成熟。

（二）美國農業保險制度的立法實踐

美國政策性農業保險制度探索至今約有100多年，具備較為成熟的農業保險法律體系，美國的農業保險法律體系主要圍繞農業保險投保原則和風險防范兩個方面進行制定和修訂。1938年羅斯福政府頒布的《聯邦農作物保險法》是規范美國農業保險的第一部法律，其標志著農業保險制度的正式建立。歷經40年的《聯邦農作物保險法》并沒有達到推動農業保險發展的立法目的，投保率不超過10%。1980年頒布的《聯邦農作物保險法》是對1938年法律的大幅度修改，主要是提高投保者和保險者的保險補貼。但由于依舊保留農業保險的自愿投保原則，投保率僅提高了20%，效果并不明顯。美國政府研究發現單純的自愿投保原則是農業保險參保率主要原因，1994年頒布了《農作物保險改革法》，在政府補貼上設置前置條件并建立農業保險巨災基金和巨災債券，形成自愿與強制相結合原則的農業保險。2014年頒布的《農業法》進一步減少了基礎農作物上的補貼并對農場補貼增設上限，從而發揮市場保險的作用，推動了“政府主導，市場經營”的農業保險制度發展與往常。

四、美國農業保險制度對于我國的借鑒

（一）農業保險立法方面上的借鑒

美國完善的農業保險法律體系對我國農業保險立法具有極強的借鑒意義，相較于美國農業保險法律體系而言，我國的農業保險法律體系存在的缺陷極為明顯。因此，有針對性立法對我國農業保險的發展具有很大推動作用。筆者在前文論述過我國立法層面上的主要問題是法律文件缺乏，法律關系不明確等。結合美國的成功經驗，筆者建議從立法原則、法律關系以及法律體系建設三個方面進行完善。

其一，根據我國農業保險的具體實施情況，有針對性的確立立法原則。我國農業保險的立法原則應當遵循政府適當干預、合理補貼、維護公共利益、自愿與強制并重等原則展開。我國屬于政策性農業保險，一貫遵循的是“政府主導，市場經營”的制度模式。因此，在政府進行農業保險扶持和推廣過程中是應具有明確的定位。美國經驗表明，“政府主導，政府經營”的模式不利于農業保險的作用發揮。堅持依法法律程序，合法且合理的進行干預，正視市場的作用，切勿大包大攬，過度使用自由裁量權。政府在發放補貼時要堅持合理補貼原則，做到程序上合法，規劃上合理。美國經驗表明單純的自愿參保是不能調動農業保險的供需。盡管我國的《農業保險條例》堅持“自主、自愿和協同推進”的參保原則，但農業保險不同于一般的保險，強制性可以在一定程度上調動農民投保的積極性和保險經營者保險的積極性。

其二，明確法律關系主體及內容。目前，制約我國農業保險發展的問題之一是主體的越權和權力義務關系的模糊。因此，在制定或修改農業保險法律時，一方面應當注意明確政府和保險經營的權利義務關系，特別是明確政府的權利范圍。另一方面要明確弱勢主體（農戶）的權利，特別是當保險事項發生時的索賠權利，切實保障農戶的權利。

其三，構建完備的農業保險法律體系。要構建以《農業保險法》為主體，《民法典》、《刑法典》、《行政法》為輔助，行政法規、規章等規范性文件相配套的農業保險法律體系。我國現行的《農業保險條例》不僅效力位階較低，而且調整事項不全面，與當前的農業發展形勢不相適應。根據美國經驗，筆者建議應當加快《農業保險法》立法進程并頒布與之配套的規范性法律文件。《農業保險法》可做一般性法律規定來彌補效力不足的缺陷。修訂《農業保險條例》或制定配套的《農業保險合同條例》等規范性文件替代以往僅用政策來調整農業保險的做法，有利于提高實踐中的穩定性和適用性。同時，我國應當在《民法典》、《刑法典》、《行政法》中增加農業保險相關的法律責任條文。

（二）農業保險制度方面的借鑒

美國經驗的立法借鑒是為了服務制度的建設，美國農業保險制度對我國當前制度的改革具有借鑒意義。通過透析美國的農業保險制度，我國應從保險模式、政府扶持法律制度、風險防范機制三個方面進行探索。

其一，推動經營模式改革。我國政策性農業保險采用的是“政府主導”的模式，“市場經營”的作用一直沒有凸現出來。美國經驗可知，政府的作用主要是引導和支持，發展的關鍵還在于市場。按照《農業保險條例》的規定，我國鼓勵多元化農業保險模式。因此，我國農業保險可以通過整合各種類型保險的經營數據，取其精華棄其糟粕，將商業性、互助性和政策性這三種保險融合來創新政策性農業保險。例如農業種植方面，大米、小麥等關系群眾溫飽的農業種植采用強制性保險，由政府主導和扶持。獼猴桃、無花果等與地域種植關系較大的經濟作物可以采用互助式的保險經營模式。對于其它經濟農作物可以采用商業性保險，讓經營者自主經營，自負盈虧。

其二，推動政府扶持法律制度構建。在政策性農業保險制度中，政府作用具有不可替代性，充分發揮政府在農業保險中的扶持作用是農業保險能夠全面普及的關鍵。筆者建議，應當從財政補貼、再保險、監督管理三個方面完善相關法律制度。財政補貼方面，《農業保險條例》、《農業法》、《農業合作社會發》分別在第7條、第37條、第8條規定，政府有支持農業發展，補貼農業經營活動、稅收優惠的義務。但是在財政補貼的主體、對象、程序、優惠程度等方面，我國并沒有統一的法律規定。按照我國《憲法》規定的組織形式和制度結構，農業保險財政補貼的主體應當是國務院農業部及相關農業部門，對象應當是農戶以及農業保險經營者，程序應當按照《財稅法》規定的法定程序，優惠的力度應與國家經濟發展水平相吻合。再保險方面，其相關規定在我國《農業保險條例》中可以找到。但是，受保險市場因素的影響，我國并未完全建立起農業再保險經營公司。政府主導下的再保險市場，政府在其中起到重要的作用：一方面政府要制定再保險相關的規范性文件，另一方面要明確再保險經營主體。監督管理方面，政府的監管不到位是保險經營者騙保、遲延履行賠償責任的重要原因之一，建立完備監督管理法律制度是非常必要的。因此，我國監督法律體系應當從明確監督管理機構的法定責任和監管對象的范圍兩個方面來構建。

其三，推動風險防范機制改革。美國經驗表明，建立巨災保險基金和巨災債權是發揮保險的風險分散功能的有力方式。當前我國農業巨災保險基金制度已初步建立，但是基金的來源和管理并不穩定。在基金的來源方面可以多元化的，例如眾籌、保費收支利潤等。在管理方面要統一保險賠付程序，建立嚴格審查機制和嚴厲的責任追究機制。農業巨災債權是與農業巨災基金相配套的風險分散制度，美國《聯邦農作物保險法》中就規定當巨災發生后，當保險公司和政府補貼不能賠付損失時，可以通過發行債券的方式保險農業經營者的收入。我國也處于天災頻發地帶，因此建立農業巨災債券是個非常不錯的選擇。