史密斯模型視角下的農村低保政策研究

◎劉慧揚

2015年10月，習近平總書記在“減貧與發展高層論壇”上提出了“五個一批”精準扶貧措施。其中包括發展生產脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、社會保障兜底一批。前四項脫貧措施主要針對是有勞動能力的貧困人口，因其所在地區公共基礎設施落后，交通不便或者老百姓受教育水平較低導致貧困。因此，采取前四項措施是積極有效的減貧措施。然而，一些發展較好的鄉鎮或者已經摘掉貧困帽的鄉鎮，仍然存在一些貧困戶，他們通常全部或部分喪失勞動能力，處于無業可扶的狀態。因此，總書記提出第五項措施，社會保障兜底一批。社會保障中包含醫療保障、教育保障、居民生活最低保障等方面。居民最低生活保障政策的完善，是全面實現小康社會的重要保障。

一、史密斯模型簡介

20世紀七十年代，在西方公共政策研究領域興起了關于政策執行研究的熱潮。學術界提出很多關于政策執行的理論。史密斯模型便是其中之一。史密斯模型是一個關于政策制定與執行相互動的理論模型。史密斯提出，影響政策執行的要素眾多，但其中最關鍵因素有四種，分別是理想化的政策、執行機構、目標群體和政策環境。理想化的政策是政策順利執行并達到預期效果的前提和保證。執行機構是政策執行的主體，直接影響著政策執行的效果。目標群體是政策制定和執行的對象群體，政策的制定和執行直接影響到目標群體的切身利益。政策環境指的是政策執行的外部影響因素。政策的制定和執行直接作用于環境，同時環境也反作用于政策的制定和執行。史密斯指出，一項政策的順利有效實施，上述四個要素缺一不可。四大要素之間相互作用，政策執行的過程將存在的問題反饋給政策的制定，政策制定又再次在一定的政策環境中作用于政策對象，形成一個相互循環的作用系統。

二、低保政策執行中存在的問題

2007年國務院頒布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，全國各地相繼依據該通知出臺配套政策，并得到有效的實施。農村低保所覆蓋的人數逐年增多，保障金額也隨著經濟社會發展得到不斷提升。一大部分的低保戶的基本生活得到了有效的保障。保障取得顯著效果，但低保政策在執行過程中，仍然存在一些問題影響政策目標的完整實現。

1．低保政策本身存在局限性。理想化的政策是政策得到有效實施的前提，理想化的政策是我們制定政策時所共同追求的，政策本身是存在局限性的。低保政策本身是一項合理的政策，受支持度高的政策，是一項重要的惠民政策。中央的政策制定是宏觀性的，總體性的，是根據全國綜合情況總體制定。各地區在實際執行過程中情況各異。因此，低保政策的具體執行需要各地方政府出臺跟自己地方發展狀況相適應的配套政策。政策在落實過程中就存在兩方面問題，一方面，低保政策的政策對象更多來源于相對落后地區，而落后地區思想相對保守落后。容易出現“本本主義”現象。在政策的理解和執行中，容易出現偏差。另外一方面，政策層層下達本身就存在溝通漏斗現象，在政策解釋和傳達過程中過濾掉一些信息和內容，在具體落實的各地方制定配套政策時，部分地區缺乏創新性和前瞻性，從而導致政策缺乏持久性和有效性。

2．政策執行者缺乏靈活性和規范性。低保政策的具體落實者通常是村委會工作人員，由于能力水平限制，對政策理解不到位，有的服務意識較弱，對政策宣傳不到位。低保戶本身就是弱勢群體，獲取信息的渠道有限。因此，導致政策在執行過程中缺乏靈活性和規范性。以遼寧現階段農村低保戶危房改造政策為例，目前危房改造對象包含五保戶一級危房、二級危房、三級危房，低保戶一級危房，困難戶和一般戶一級危房。采取群眾自建為主，政府補貼為輔的方式。然而，在基層執行過程中，房屋危險級別需要有鑒定權限部門進行鑒定，程序較復雜。低保戶自己逐級認定申請存在較大困難。另外，補貼金額較低，低保戶一級危房改造款是兩萬元。而低保戶，在政策扶植下，剛實現“兩不愁”，按照遼寧地區現階段物價狀況，即使領取危房改造款，其自主建房仍然存在較大困難。另外，低保政策執行的難點和關鍵在于低保戶的認定和被保障過程中的監管，以及擺脫貧困之后要及時取消其享受低保資格。農村低保戶的貧困原因多種多樣，有的喪失勞動能力，需要終身保障，有的因病致貧屬于暫時貧困，有的因懶惰導致貧困。如果單純按照政策條文對低保戶進行認定，而后不再進行動態監管，則容易導致出現已經脫貧仍然領取國家給與的低保補助金，浪費國家資源。低保戶在摘掉貧困帽之后，極易出現返貧現象。另外，一部分農村居民的收入難以核定，農村居民收入渠道較多，存在隱瞞收入不報的現象。低保政策的執行應是一個科學認定和動態監管相結合的過程。

3．政策目標群體參與度低。低保政策制定的出發點是保障低收入目標群體基本生活需求，這也是需要低收入群體的有效參與。群眾參與政策法規制定是憲法賦予的權力。然而，低收入群體的參與程度較低，其原因可以歸結為三個：第一，低收入群體的政治參與意識較弱，甚至沒有意識到自己有機會參與到政府決策過程中。第二，低收入群體的參與能力有限，國家規定的低保戶標準通常是全部或部分喪失勞動能力的群體。由于文化水平和健康水平的限制，難以參與到政策制定過程中。第三，在農村低保戶認定過程中，經常存在利益和權力的驅使，導致民意難以有效表達。同時，群眾參與雖然是憲法賦予群眾的權力，但在實際執行過程中，缺乏具體的制度性規定。本身參與意識弱，不知道如何實現公眾參與。在基層實際執行過程中也是“上面千條線，底下一根針”，經常存在以材料上報應付上級，而不實際將政策制定過程落實到基層。存在忽視群眾參與的重要性的現象。

4．低保政策執行環境存在復雜性。政策作用于政策環境，政策環境反作用于政策制定。低保政策在執行過程中，政策環境較為復雜，以農村低保戶認定為例，村里宗族勢力、熟人社會、鄉土社會氛圍較為濃厚，我國農村采取基層村民自治制度，在一些事情決定的過程中，經常采取投票的方式。而家族勢力較龐大或人際關系處理較好的人容易當選，從而導致低保戶并不是真正的困難群眾，而真正困難的人，沒有享受到國家提供的惠民政策。一些農村風氣不正，存在懶惰之風，把贍養父母的責任推給政府，出現造假競選貧困戶的現象，激化了村民之間的矛盾。

三、提升低保政策執行效果的路徑選擇

1．完善制度設計，改進低保政策內容。理想化的政策是不存在的，政策的完善和改進是個長期動態調整的過程。在執行過程中總結問題，強化政策在執行過程中的反饋機制，將問題反饋于政策制定機構。隨著經濟社會的發展，政策在不斷的調整和完善。從實踐中汲取好的經驗，要求政策執行者和制定者及時進行實地調研，了解實際情況。政策在長期執行過程中有益的，相對比較穩定的部分，應上升到法律層面，確保政策的穩定性和有效性。完善頂層設計，破除制度障礙，確保政策的解釋和傳遞更加有效。

2．強化基層干部素質，明確責任機制。基層干部隊伍的素質直接影響到政策執行的效果。低保政策的執行效果，直接影響到2020年全面小康社會目標的實現。因此，在低保政策執行的過程中，應加強對基層工作隊伍的培訓和監督，提升村委會工作人員的思想認識和專業水平，使其認識到基層扶貧工作的嚴肅性和重要性。同時，應科學合理分配工作任務，明確基層干部責任制度。強化監督機制，鄉鎮政府工作人員應定期深入基層了解政策執行情況，確保政策積極有效的實施。

3．增強干群互動，完善目標群體參與。目標群體在政策制定和執行過程中的參與程度是政策有效性的關鍵影響因素。民意得到充分表達和采納的政策才具有科學性，老百姓愿望能充分表達，政府充分采納，在政策落實的過程中，加大宣傳，讓群眾了解政策，政策才能得到更有效的執行。暢通的訴求表達渠道能夠讓群眾了解政策制定目的，政策制定者了解群眾需求，因此，基層干部應主動“問政于民，問計于民”。同時，也應提升群眾的參與意識和參與水平，使其更有效的參與到政策制定和執行過程。加強干部服務群眾的意識，培養良好的干群互動關系。

4．加大宣傳力度，優化政策環境。各級政府應加強宣傳普及力度，讓基層群眾了解到什么是低保政策、低保政策的目的是什么。對于低保戶評選過程中產生的矛盾，可利用村規民約和宗族力量中價值取向正確的方面進行調節，通過“熟人社會”的輿論壓力進行引導。建立公示制度和有效的監督機制。堅決杜絕低保戶評選過程中的不爭之風，形成良好的民風，為政策的執行提供良好的氛圍。