被征地農民社會保障政策研究

◎賀桂華 黃 田

中國以農業為主的社會經濟發展模式根深蒂固，農民也一直是我國經濟發展的最主要的動力。建國之初，農民人口占我國人口的絕大多數，2003年農村人口接近9 億，占全國人口70%，農民問題關系著國家根本。建國后，工業化、城鎮化如火如荼的這個古老的土地上拉開序幕，一寸寸農用耕地變為城鎮市區，社會經濟被帶動的同時，也產生了被征地農民這樣一個新的社會群體。擁有土地的農民被迫從土地的依附關系中剝離出來，本應得到合理安置的他們，卻因征地配套措施不健全和政策安置的不完善，逐漸成為土地征收中的“利益被剝奪者”。我國很早就出現了被征地農民，國家對被征地農民采取的安置措施也經歷了幾個發展階段。2004年后，國家開始逐漸關注可持續的安置措施，其中社會保障安置是現今應用比較廣泛的一種安置措施。［1］尤其在2017年中共十九大上“實施全民參保計劃”口號的提出，建立健全被征地農民社保體系再次成為熱點問題。建立完善的社保安置體系能可持續性的保障被征地農民的生活，其社會意義重大。

一、被征地農民社會保障政策問題窺視

我國雖已初步建立起關于被征地農民的社保體系，但在實踐中仍然存在諸多障礙，致使農民利益不能完全得到保障。

1．規范性文件效力乏力，利益差序格局下被征地農民參與社保進展緩慢。被征地農民社會保障具體制度的缺失以及法規文件效力低是造成我國被征地農民社保問題的關鍵。［2］目前我國各地區出臺的一系列有關被征地農民社保政策的規定，效力較低，覆蓋范圍小，并不能全面有效的對其進行保障。利益格局分配次序中農民始終處于征地過程中權利、利益的邊緣，屬于弱勢群體。失去土地后，被征地農民轉變為城鎮居民，其養老、醫療、教育、就業等方面社會保障進程推進緩慢，缺乏強有力的法律法規做支撐，且目前針對被征地農民的社保政策主要集中在養老、醫療、就業方面，對于失業以及最低生活保障少有提及，現有的社保體系覆蓋面窄，并不能抵御其所面臨的風險。

2．“生存型”保障標準較低，“時間價值”欠缺綜合考慮。土地是農民安身立命的根本，保證農民失去土地后不會降低其生活水平和考慮其長遠生計需求是對其進行社會保障的初衷。我國并未對被征地農民社保標準進行統一的規定，只是做出了原則性和方向性的規定，其他詳細規定由各省、市（區）依據實際情況制定，目前各省、市（區）被征地農民社保水平普遍較低，無法滿足被征地農民生活需求。其社保制度往往是以基本“生存型”需求為出發點，與社會化、福利化、公平化的社保制度不能等同。除此以外，社會保障動態調節機制未建立，未能充分考慮“時間價值”，使得其基本生活保障標準的制定未能隨著經濟社會發展、人民生活水平和福利待遇的提高做出相應的調整，從而導致了被征地農民訴求反彈的矛盾。

3．被征地農民社會保障政策與現實運轉之間存在“堵塞”問題。“堵塞”一詞在日常生活中常用于交通流中，表示交通流的停滯。被征地農民社保制度的落實方面也常常出現停滯問題，主要體現在以下兩個方面：一方面，資金難落實。征地拆遷是一個涉及多方利益的活動，安置資金的到位與否，關系著被征地農民拆遷安置以及社會保障制度的順利進行。近年來，被征地農民數量的增多，每年用于拆遷安置的資金需求也在逐漸提高，政府安置工作壓力很大。“拆遷難、補償難、社保難”依然是一個不可忽視的難題。另一方面，對社保安置工作監督和責任追究機制的不完善也是導致目前被征地農民社會保障問題的關鍵。征地是一個復雜且浩大的工程，征地過程中侵害農民利益、挪用、侵占資金以及未完成目標出具社會保障虛假落實等問題依然存在，因不規范征地以及被征地農民社保安置問題引發的矛盾沖突事件不斷出現，農民集體上訪的事件更時有發生，究其原因是有效的監督和責任追究機制未得到完善的建立。［3］

4．政策“回音”不大，參保現狀不樂觀。被征地農民對社保安置政策的反響不夠強烈，“回音”不大。總體來看，我國已經進入城鎮化飛速發展的階段，隨著開發建設用地需求的增加，被征地農民規模也是越來越大。但目前我國被征地農民參保現狀卻仍然不容樂觀。以陜西省渭南市2013年被征地農民參與養老保險為例，16-29 歲的被征地農民中未參加任何養老保險的比例達46．5%，60 歲及以上未參加任何養老保險的比例超過35%。29-59 歲參保比例雖逐年在提升，但比例仍不高，這與部分被征地農民失去土地后在城鎮企業中就業有關，未能實現就業的仍然少有參保。［4］不僅陜西省如此，我國目前普遍存在被征地農民參保積極性不高，參保滿意度低的現象，究其本質是社保制度不能滿足被征地農民的保障需求。征地后農民收入減少，其對社會保障的依賴加強，而現有的社會保障又難以維持其原有的生活水平。

二、被征地農民社會保障政策完善策略

健全完善被征地農民社保安置體系是保障其應得權益，實現其由村民轉化為市民的關鍵。針對我國被征地農民的特殊情況，為更好的構建其社保體系，基于國情探索適宜發展的道路。

1．構建“網格化”的被征地農民社保制度。從制度層面上完善社保體系的構建是做好社保安置工作的第一步。“網格化”的過程是由點、線到面，實現縱橫交織的過程。在法律法規制度上，要完善我國關于被征地農民社保的相關法律法規，縱向上建立省-市-縣（區）-鄉（鎮）的不同層級責任體系，橫向上統籌各省際、市際、縣際間的安置制度運行，建立起覆蓋被征地農民社會保障方方面面的法規制度包圍圈，將被征地農民利益鑲嵌在“網格化”的制度體系上；在法律議案提出階段，充分考慮其對住房、就業、醫療、養老等方面的綜合訴求，構建精確的訴求評價體系，使法律法規的制定能夠充分考慮其利益訴求，更好的保障他們應得的利益。

2．構建“生活型”多維度保障標準，建立價值增長模式。被征地農民在土地被征收的過程中應實現“身份”“生活”“社保”“就業”等多個維度由農民到市民的轉型。在被征地農民社保安置制度的設計中，要將提升其綜合生活水平作為制度設計目標，實現由基本生存需要到對美好生活向往的轉型。農民失去土地后轉化為城鎮居民，但其并未直接享受到城鎮居民應有的養老、醫療、就業等方面的社會保障，目前針對被征地農民的保障水平遠低于其生活需要，有些還停留在農村集體互助的形式之下。從保護農民利益，推進社會公平的角度來看，提升保障標準，有利于縮小城鄉差距，促進城鄉一體化。在提升保障標準的同時，并行建立可調節的價值增長模式，讓社保水平能適應經濟社會發展速度，保持其生活競爭力，防止他們逐漸淪為城市貧民。

3．完善“多元化”保障機制，暢通社會保障渠道。資金的短缺是被征地農民社保制度建立的最大難題，資金不到位，社會保障就會成為“紙上談兵”，根據各地政府、企業實際情況因地制宜，構建“梯田式”的社會保障資金籌集渠道迫在眉睫。依據傳統的“個人繳費、集體補助和政府資金支持”政策，政府、集體以及被征地農民應當科學的制定社保資金籌集比例，確保三方利益平衡。政府是被征地農民社保制度的首要負責人，應當在制定關于拆遷安置項目的財政預算時，專項列支被征地農民社保資金；村集體可在政府資金保障的基礎上，將部分集體公共資產投入社保資金的統籌集中；被征地農民可在獲得的征地貨幣補償款中，適當負擔較低比例的社保資金的籌集。

4．上下聯動協同，構建反饋型閉合回路。被征地農民社保制度落地見效需要上下各級部門聯動協同。由于監管不到位，問責機制不健全，往往會出現一些停滯環節，折扣環節，導致被征地農民利益被侵害的現象時有發生，這大大激化了農民與政府之間的矛盾，因此應加強層級管理，建立強有力的監管制度在制度層面上賦予其法律上的強制效力，明確監督和問責的范圍；同時，應發揮國家土地督查部門貼近基層的優勢，對其社保制度的實施和落實情況進行監督，及時收集被征地農民的意見建議，提升對意見建議的敏感度，不斷升級、優化社會保障制度設計，確保其社保制度健康、良態運行。

三、結語

城鎮化建設所產生的被征地農民是時代發展的特殊產物，他們是時代發展的“利益出讓者”，理應得到更好的安置。隨著這個群體的壯大和十九大“全民參保”口號的提出，被征地農民的社保制度完善如今不僅僅關系其自身利益，還關系著國家建設和發展。實現被征地農民向城鎮居民的過渡，實現其享受養老、醫療、就業等各方面保障與城鎮居民無差異待遇，提高其生活水平，實現可持續發展是完善社保安置制度的目標。為更好的保障被征地農民應得權益，應確保立法先行，健全完善被征地農民社保機制，同時以人為本，構建多維度、多層次保障標準，完善 “多元化”保障機制，同時各級部門聯動協同，構建反饋型制度模式，如此才能確保被征地農民社會保障制度落地見效。