關于工商資本下鄉租賃農地問題研究
——以遼寧地區為例

◎潘 京

改革開發以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成績，人均GDP 接近1 萬美元，經濟總量一躍成為全球第二大經濟體。隨著經濟發展，社會資本、工商資本在不同部門、不同產業之間流動更加頻繁，追逐利潤的動力更強。農業已經成為資本的關注點，如聯想、萬科等公司，已經布局農業生產領域，為農業生產帶來了新的技術、標準、經營理念，發揮了現代農業發展的典型示范作用。如何利用好社會資本、工商資本，通過有效的市場競爭力量，顯著改善農業生產條件，增強農業發展潛力，已經成為當前一個重要的課題。

一、總體情況

1．投資情況。根據遼寧省2018年末農經統計數據顯示，全省有202 個工商企業參與土地流轉工作，這些企業投資總額為269．96 億元。通過數據分析，工商資本投資領域以第一產業為主，如朝陽市工商資本第一、二、三產業投資比例占投資總額分別為57%、40%、3%，基本反映了全省情況工商資本下鄉租地的投資方向。從調研基本情況來看，沈陽輝山乳業有限責任公司參與流轉土地的面積最大，分別在沈陽（集中在沈北新區、法庫縣、康平縣）、撫順、鐵嶺、昌圖縣，共流轉53．83 萬畝土地，占工商資本流轉總面積的60．66%；流轉期限均到本輪承包期結束，流轉價格為每年每畝700 元，流轉的目的主要用于種植畜牧草，極少部分土地用于建設飼養棚。

2．租賃土地和風險防范情況。分析近幾年農經統計報表數據，遼寧省工商資本租賃土地的絕對值和比重，近幾年均呈現下降趨勢。如2015年，當年流轉到企業的土地面積為131．65 萬畝，占流轉總面積的8．18%。而2018年末統計，工商資本租賃土地面積為88．74 萬畝，占全省流轉總面積的4．57%；目前已經有12 個縣（市、區）建立了監管和風險防范制度，占全省涉農縣（市、區）的16．2%；繳納風險保障金1．07 億元；查處百余件違法用地案件，涉及980．2 畝。

3．工商資本與農戶利益聯結機制。工商資本租賃農地，目前看主要采用2 種方式：一種是企業直接從農戶手中流轉承包地，并向農戶支付租金。流轉交易方式比較簡單明了，農民容易接受。而且，大部分企業還雇傭當地農民從事種植經營活動，保障了這部分農民的收入。據粗略統計，企業長期雇傭當地農民4．71 萬人，從事農業種植活動。另一種是企業間接流轉農戶承包地，通過土地股份合作社、家庭農場等渠道，將農戶承包地流轉到企業手中。這種流轉方式，因為土地連片、集中，經營方便，而且大大降低了土地流轉交易成本，已經成為今后一段時期工商資本租賃土地的主要方式。從企業方面看，經營糧食生產的效益明顯不高，基本上企業都要進行產業結構調整。目前看，第一產業主要從事水果、種子繁育、鮮花等，這樣才能保證企業利潤，維持正常運轉下去。

二、政策沿革

1．上世紀八十年代以來。一是1983年廣辟資金來源。首先要搞活農村經濟，農村的一些公路、小水電、倉庫等基礎設施，可鼓勵農民以個人或集資合股的形式興辦，并推行“誰新建、誰得益”的有償使用制度，使得資金能夠回收和周轉。二是在1985-1986年發展農企互惠互利。采用對鄉鎮企業實行信貸和稅收優惠等手段，鼓勵農民發展采礦等開發性事業。以農產品為原料的加工廠，幫助農民和工廠簽訂合同，農民按工廠要求提供產品，雙方互惠，利益共享，逐步形成以加工指導生產、帶動生產的格局。

2．本世紀以來。一是2001年不提倡大面積占用土地，更不提倡城市工商資本大面積租賃、經營農戶承包地。工商企業投資開發農業，采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營，主要從事產前、產后服務和“四荒”資源開發。二是2004-2010年發展農業產業化。加大對農業產業化龍頭企業的支持力度，培育一批帶動力與競爭力強的龍頭企業和示范基地。支持發展“一村一品”，讓農民從產業化經營中得到更多的實惠。鼓勵龍頭企業以多種利益聯結帶動的發展方式，鼓勵“農民專業合作社+農產品加工企業”或參股龍頭企業。

3．十八屆三中全會以來。一是2013年引導資源投向農村輸入現代生產要素。十八屆三中全會提出：鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。鼓勵社會資本投向新農村建設。在制定規劃、安排項目、增加資金時切實向農村傾斜。二是2014年發展適度規模經營，加強對工商企業監管防范。引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出規定。

三、存在的主要問題

1．企業角度。一是從事鮮食蔬菜水果生產的農業企業，物流成本較高。雖然國家制定出臺文件，努力較低物流費用，但由于企業生產規模等原因，物流成本還是居高不下，影響了企業利潤。二是基層政府支持租地企業發展的力度不夠。特別是“跨界”發展的工商資本，對農業生產并不熟悉，大部分是通過政府招商引資，毅然進入農業領域，但缺乏農業技術力量，經營能力較弱，發展后勁不足。如阜新市彰武縣晨曦農業，原是節水滴灌設備生產企業，2016年到彰武縣流轉3000 畝，從事設施農業生產，據悉，特別希望政府安排相關技術人員或者政府工作人員，指導技術，培訓農民。三是租地成本居高不下。是隨著第二輪承包期即將到期屆滿，工商資本參與流轉的預期下降，擔心自己投資無法按期收回；原承包農戶也擔心本輪到期后，流轉的土地是否能收回，短期流轉、口頭約定的流轉比較普遍。

2．地方政府和農民角度。一是農村土地流轉信息不暢、合同不規范。就全省來講，100 個縣區、1169 個鄉鎮，曾有160 個鄉鎮建立了土地流轉服務市場（平臺），現今運行順暢的并不在多數；近半的土地流轉者未簽訂合同。二是土地流轉中依然存在“非糧化”、“非農化”問題及隱患，值得警惕與思考。對于城市資本而言，具備極強“流動性”特質的工商企業，必然會選擇高利潤空間的產業項目，種植那些見效快、收益高的經濟農作物是租賃土地者的首選，也是現在利用土地流轉進行“非糧化”運作的典型情況。三是各地區對于工商資本違法違規用地、浪費農地資源的行為還是缺乏有效防范和監管措施，對于糧食規模經營主體的扶持政策也沒尚未落實。

四、發展趨勢分析

1．文件支撐，政策保障。歷年的中央1 號文件上明確提出，“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”，應該說，這為工商資本注入到農業版塊、企業開展“自身產業+農業產業”的混合經營提供了政策保障。

2．日益增強的食品安全意識。隨著社會公眾對市場中農產品品質要求的不斷提升，企業通過租賃農村土地的途徑來占領農產品高端市場；建設基地、生產高標準農產品的過程為工商企業提供了盈利空間。當然，也不排除個別企業到農村“圈地”或套取涉農項目補貼，現實中確有不少實例。

3．工商資本注入農村帶來的正面影響。發展農業現代化，本質上是離不開資本的，彌補現代農業發展資金不足的主要途徑之一即是工商資本的參與。特別是繁育良種、規模養殖、高標準農田等設施農業建設等；在一些小型農戶、家庭農場、合作社拓展的服務型農業、農產品深加工或流通業等領域里，工商資本和農業企業發揮著不可替代的作用。

4．工商資本租賃農地帶來的負面影響。關于現實中常見的套取國家補貼資金和發生的“圈地”行為，以及工商資本參與到農戶農地經營中后期趨于“非糧化”或“非農化”的情況，這些對于保護耕地與農業生產、穩定家庭承包經營制度、特別是保障農民權益等方面都具有不利影響。

五、政策建議

工商企業進入農村流轉承包地，發揮了基本聚集作用，起到了示范先進技術、管理理念的作用，為推進構建農業經營體系提供了經驗。同時也應當看到，工商企業流轉農戶承包地的風險應當是可控的，作為負責任的政府，應當建立風險防范機制，維護當事人的合法權益。為此建議：一是抓緊做好頂層制度設計。在全國人大常委會修訂《農村土地承包法（2018年修正）》中，已經明確將工商資本租賃土地的資格審查、項目審核和風險防范制度，納入法律之中，而且明確了具體辦法有國務院農業農村、林業和草原主管部門規定。建議有關部門抓緊研究，制定具體辦法措施，規范工商資本加快進入農業生產領域。二是建議設立全國性或者地區性農村土地經營權流轉交易市場體系。通過土地流轉市場，一方面實現土地流轉監管功能，另一方面為土地流轉價格提供參考依據，實現市場發現交易價格的目的。而且，交易服務體系越健全，對指導工商資本進入農業領域幫助越大，流轉價格越公平，交易行為越透明，交易公平性得到保障。三是建議進一步加強支持小農戶發展政策。由于小農戶將承包地流轉給工商資本，其就業空間受到了一定限制。但現代農業發展離不開小農戶的發展，在鼓勵工商資本進入農業領域流轉土地后，國家政策層面需要加強對小農戶，特別是流轉后的農戶支持力度，進一步拓展其就業空間，讓他們安居樂業，保障農村社會穩定。