地方政府主體稅種缺失下事權和支出責任劃分的再思考

●崔惠玉 秦文虎

一、城鎮化進程中地方政府的支出壓力與政府間事權和支出責任劃分的現狀

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調指出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。到2017年我國城鎮化率已經達到了58.52%，預計到2020年我國城鎮化率將達到60%。城鎮化率不斷提高的同時需要大量的財政配套資金，預計屆時地方城鎮化建設資金缺口在42萬億元左右。同時，財政部公布數據顯示：截至2018年9月末，全國地方政府債務余額182592億元，其中，一般債務108779億元，專項債務73813億元；政府債券180027億元，非政府債券形式存量政府債務2565億元。在城鎮化如此巨量的資金需求下，地方政府的債務余額只會像滾雪球一樣越來越龐大，財政運行風險越來越高。從表面上來看，城鎮化率的提高、公共產品和公共服務需求的不斷增長等原因造成了地方政府財政收支狀況的惡化；從本質上來看，地方政府債務不斷堆積的一個重要原因就是政府間事權和支出責任劃分不清晰，特別是營業稅改增值稅后，地方稅體系更加缺乏穩定可靠的收入來源，資金缺口因此越來越大，地方政府為支出需要只能通過“賣地”或不斷借債來維持自身的正常運轉。而一個靠不斷增加債務維持運行的財政體制是不可持續的。

1994年的分稅制財政體制改革，扭轉了我國兩個比重持續下降的局面，使中央財政收入占全國財政收入的比重持續提高，實現了中央政府對宏觀經濟的調節功能。大多數改革都有“漸近性”的特征，尤其是在我國這樣一個 “東中西”“南北”差異如此顯著的大國。分稅制改革的“漸近性”表現為以“稅收返還”為代表的對既得利益省份的保護，表現為各稅種在中央和地方之間的劃分仍存在過渡性和暫時性。如企業所得稅在改革當年仍以企業隸屬關系作為劃分央地財政收入的標準，之后雖經過“所得稅共享改革”及其他相關稅種在央地間劃分比例、劃分范圍等的變化，逐漸趨于科學化，但該稅種的改革對提高中央政府財政收入比例的目的不言而喻。近年來我國又推行了“成品油消費稅改革”“營改增”等項改革，盡管中央增加對地方的轉移支付、調高地方政府增值稅分享比例，但實質上地方政府財政收入又減少了一塊。加之近年來供給側結構性改革，經濟進入新常態，“減稅降負”成為財稅改革的主流，使地方政府的財政收入增長速度進一步放緩。隨著城鎮化進程的發展，地方政府只能通過出讓土地獲得分配自由度較高的土地出讓金收入、公開借債、變相借債等融資手段彌補資金缺口。

分稅制改革進程中出現的另一個關鍵問題是事權和支出責任的無序配置。按照傳統財政學的說法，應該是 “事權”和“財權”的不匹配，或者說“事權”和“可支配財力”的不匹配。1994年的分稅制改革規定了中央和省級政府的事權和財權劃分，且不說當年改革過程中“事權”和“財權”是否匹配，僅從后來分稅制進一步完善的措施中可以看出，“財權”不斷地上移，而“事權”卻不斷地下移，或者說“事權”在中央和地方政府之間劃分的不清晰，最后仍然大量出現“中央請客、地方埋單”的情況。中央和省的財政體制模式傳導到省級以下各級政府，繼續延續了財權不斷上移、事權實質上不斷下移的局面。如果說中央政府和省級政府之間，省級政府仍然是一個相對強勢的行政單位，而當這種模式延展到縣級或鄉級政府，或者經濟不發達地區的市級政府時，財政收支狀況就更加差強人意了。

轉移支付制度的設計是央地財政關系的重要組成部分，是賦予地方政府相應“財權”后如果其仍然收支失衡的一個重要補充。目前大的改革方向是增加一般性轉移支付的比重，降低專項轉移支付的比重。原因顯然是由于專項轉移支付制度的“一事一議”、“易上難下”等容易產生許多問題。但從目前來看，轉移支付制度的關鍵在于如何明晰一般性轉移支付與專項轉移支付的界限，更好地發揮兩種轉移支付制度各自的優點，更好地完善制度框架設計，不能簡單地提高或降低某項轉移支付的比重。

政府間財政體制的完善關系到現代財政制度的建立。黨的十八屆三中全會提出了“建立事權和支出責任相適應的制度”的要求。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》又對合理劃分各級政府間事權和支出責任作了明確部署。2016年8月出臺了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（2016年49號文），2018年2月出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（2018年9號文），2018年7月出臺了《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（2018年67號文），這些改革方案確定了中央和省及省級以下各級政府之間事權和支出責任劃分的指導思想、確定了基本公共服務的18大領域、確定了中央和省級政府在基本公共服務領域按地區承擔不同比例的支出責任、明確規定了基本公共服務領域的一般轉移支付制度、確定了醫療衛生領域的不同事權和支出責任，為我國政府間事權和支出責任的科學劃分奠定了重要基礎。

從根本上說，這項改革屬于行政管理體制改革，但只要涉及財政的方面，就涉及財務的變化。目前來看一系列政府間財政關系的制度仍處于頂層設計階段，與現實之間仍有較大的距離，需要進一步落實具體的操作性措施、逐步謹慎地推進改革。

二、現行政府間事權和支出責任狀態下的財政運行風險

政府間事權和支出責任劃分不清晰，必然導致地方政府財政支出不斷提高，財力捉襟見肘，引發地方財政風險。

（一）中央和地方支出責任不合理，地方承擔過多的支出責任

1994年分稅制改革后，我國對中央和地方政府事權進行了粗線條劃分，中央和地方政府各自獨立的事權劃分不清晰，共同事權比較多，但其中的界限又不很清楚。一個較具說服力的例子是中央政府公務員占全國公務員人數的6%左右，若考慮同口徑下把公立學校的教師納入公務員統計人數的話，這一比例可能在4%以下。而在可比的其他大國，這一比例大都在30%以上①。從這個數字可以看出，中央政府大多數的事權和支出責任由中央層層下放給地方。由于政府間事權和支出責任劃分模糊，共同事務不斷增多，最終導致支出體系的混亂。

表1 2016年中央政府和地方政府承擔各類支出決算情況（單位：億元）

從表1可以看出：2016年，在一般公共服務支出中，中央支出14790.52億元，占比8.18%，地方支出13581.37億元，占比91.82%；外交支出中，中央支出479.72億元，占比99.53%，地方占比0.47%；國防支出中，中央支出9545.97億元，占比97.75%，地方支出219.87億元，占比2.25%②。在外交和國防領域，依據公共產品理論，外交和國防屬于全國性公共產品，應當由中央政府來提供。也就是說，這兩類支出不應當由地方政府承擔，當然也不需要承擔相關的事權，盡管現在這個比例相對來看比較低。公共安全支出中，中央支出1741.91億元，占比15.79%，地方支出9290.07億元，占比84.21%；教育支出中，中央支出1447.72億元，占比5.16%，地方支出26625.06億元，占比94.84%。在公共安全支出中，地方承擔了將近85%的支出。就公共安全而言，雖然總體上其正外部性較大，但是根據受益原則和就近原則，地方應該承擔更多的支出責任，但就外溢性而言所帶來的本轄區支出成本過高的情況，中央應該根據實際預算支出的需要，予以一定的轉移支付。教育支出中，中央僅僅占比5.16%，地方承擔了94.84%的支出責任，即使扣除中央對地方轉移支付的部分，地方仍承擔了過高的支出比重。從教育支出的外溢性與我國普遍存在的教育資源分布不均等的情況來看，僅靠地方來實現教育投入產出比最大化，事實證明是不可取的，此時中央政府應當主動承擔起在教育方面的支出責任，特別是外溢性非常明顯的學前教育和義務教育。就國際經驗而言，教育支出在不同的時期，不同發展階段，其支出責任的歸屬也是不同的，我國現階段結合實際支出效率情況來看，應把教育作為中央事權，由中央來承擔更多的支出責任。科學技術支出總額為6563.96億元，其中中央支出2686.1億元，占比40.92%，地方支出3877.86億元，占比59.08%。從比例上看，似乎現狀是合理的。但是從國家發展戰略層面上看，我國的科學技術支出的總額明顯偏低，不利于我國成為創新型國家、實現科教興國戰略的需要。基于涉及國家整體科學技術進步和發展戰略考慮，中央承擔的支出責任不僅比例低，而且數額偏低。

就文化體育與傳媒支出而言，中央承擔了7.84%的支出，數額為247.95億元，地方支出了2915.13億元，占比92.16%；社會保障和就業支出中，中央支出890.58億元，占比4.12%，地方支出20700.87億元，占比為95.88%；醫療衛生與計劃生育支出中，中央支出91.16億元，占比僅為0.69%，地方支出13067.61億元，占比為99.31%；節能環保支出中，中央支出295.49億元，占比6.24%，地方支出4439.33億元，占比93.76%。對于文化體育與傳媒支出而言，與其他國家相比，地方政府承擔了過多的支出責任。社會保障和就業支出中，中央承擔的支出責任少之又少。僅就社會保障支出而言，地方政府承擔了過于沉重的支出責任。隨著我國即將邁入或者已經進入老齡化社會的現實情況，地方政府特別是貧困地區的地方政府越來越難以承受社會保障支出所帶來的壓力，這些地區在承擔社保支出的同時又要承受著大量勞動力人才流向富裕地區，陷入老齡經濟、經濟活力逐步喪失的局面。因此，社會保障賬戶實現全國統籌勢在必行，其事權和支出責任應全面上收中央，實現社會保障費改為社會保障稅這一改革路徑是解決當前這一矛盾的必由之路。

就醫療衛生與計劃生育支出、節能環保支出而言，中央政府對比國際平均水平來說，也是過低的。特別是節能環保支出，我國一方面實行環境友好型、節約資源型國家的國家戰略，另一方面，卻不斷通過增加政府投資來追求GDP的增長，政府官員考核機制也決定了GDP增長的重要性。而環境保護支出雖然從長期來看，能夠促進當地經濟的可持續增長，但從短期來看，環境保護支出和GDP增長是負相關的關系，再加上環境支出的正外部性和官員升遷考核制度在弱化唯GDP方面還未找到合適的考核指標的情況下，地方政府的投入是明顯不足的，盡管從投入比例來看，地方投入比例很高。因此，中央應當增加節能環保方面的支出責任，并隨著具體情況的發展，做出動態調整。

總的來說，現有的支出結構中，中央政府承擔的支出責任過少，這在無形中增加了地方支出責任，由此帶來的必然是城鎮化進程中資金缺口的不斷擴大。如果考慮中央對地方的轉移支付數額，從短期看可能還勉強維持一些地方的財政運轉，從長期來看，制度上的缺失才是數值掩蓋下的風險所在。轉移支付制度不規范，只能是彌補一定情況下的地方財力不足；事權和支出責任劃分不清晰、模糊、隨意，帶來的卻是支出責任不斷在地方積聚，進而無法摸清地方政府實際應該承擔的支出責任、所需財力的數額，再加上主體稅種的缺失，缺乏準確的資金預算，最后帶來的是政府無序的支出擴張，不斷高筑的債臺，地方債務危機風險走向失控的境地。

就國務院目前已經頒布的三個相關文件來看，已經確定了義務教育、基本醫療保障、基本公共衛生服務、基本養老保險、基本生活救助等作為中央和地方共同財政事權范圍，并對義務教育公用經費保障等6項相關義務教育經費支出按地區劃分中央承擔比例，對城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務等實行中央分檔分擔辦法。在2018年67號文中，由中央制定了基本公共衛生服務人均經費標準，確定了中央地方分擔基本公共衛生服務的支出責任。這些新的改革或指導意見對于前述問題是一個很好的改進和回應，但從具體操作層面來看，如何制定具體的實施細則，使政策真正落地，特別是對于省級以下各級政府的支出責任確定，還有一段較大的距離。

（二）地方政府主體稅種缺失，財力匱乏

目前，我國的稅收收入分為中央固定收入、中央地方共享收入和地方固定收入。中央政府固定收入有：消費稅（含進口環節海關代征部分）、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環節的增值稅；中央地方共享收入有：增值稅（營改增后為增強地方財力，暫定為中央和地方五五分成）、資源稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、印花稅。地方政府固定收入有：城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅；從地方固定收入來看，其稅源較為分散，對征管水平的要求較高，稅收彈性較弱，稅收收入增長可預期性較差。營改增以后，這一問題更加突出，增值稅分成調整為五五分成后，相較于改革之前營業稅占地方稅收收入約30%的比重來說，地方政府的實際財力是萎縮的。在當前房產稅開征尚不明朗的情況下，地方政府主體稅種的缺失將在未來一段時間內持續存在。即使開征了房產稅，在當前經濟形勢下，房產稅也不可能立刻成為地方政府的主體稅種。因此，在較長的一段時間內，通過共享分成機制彌補地方財力不足的做法將會持續下去。

如圖1所示從2007年到2016年的中央和地方政府財政收入占全國總財政收入的比重可以看出：從2011年起，地方政府財政收入所占比重已經超過50%，到2016年，中央財政收入所占比重已下降到45.34%。與其他國家相比，成熟市場經濟國家的中央財政收入（含社會保險費）占比在60%以上，這說明我國盡管存在地方財力不足的情況，但另一方面同時存在著中央財政集中度不足問題。如此一來，一方面地方亟需更大的財權，亟需更完善的轉移支付制度設計，另一方面中央政府的財政集中度又明顯不足，如果繼續降低必然又重回1994年分稅制改革前的局面。因此，當前不能僅僅就提高中央稅比重來進行改革，需要一攬子制度設計。

圖1 中央和地方財政收入比重數據來源：國家統計局。

從支出角度來看，2016年地方財政支出占全國財政總支出的比重為85.4%，與地方財政收入占全國財政收入的比重54.66%相比，其缺口很大。且隨著中央進一步上收財權，將會增加中央財政收入占全國財政收入的比重，隨著社保基金全國統籌的步伐的推進，這一缺口將會進一步擴大。實質上，缺口擴大并不可怕，關鍵是要有完善科學的彌補地方收入不足的機制，如轉移支付制度、地方債等。

隨著城鎮化的推進，實際上地方政府的財政收支進一步惡化。所謂“前有強敵、后有追兵”，前面是經濟新常態的持續影響，地方稅收入增長乏力，后面是發債和賣地等不規范融資渠道又大多被堵死，支出方面只能縮減一小部分，大多數的剛性支出易上難下，地方財政陷入困難境地在所難免，政府部門杠桿率持續走高。部分研究機構對2017年地方政府隱性債務規模進行了估算（見表2）。

表2 部分研究機構對2017年地方政府隱性債務規模估算（單位：萬億元）

三、進一步完善政府間事權和支出責任劃分的政策建議

近些年來，呼吁政府間事權和支出責任改革的聲音一直處于財稅體制改革領域的中心位置。事權和支出責任本來就是同源而生的雙胞胎，在地方政府主體稅種缺乏的情況下政府事權和支出責任究竟怎么劃分才更科學？

（一）合理界定政府與市場的邊界

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。眾所周知，政府是有限理性的，而市場也是部分失靈的。合理界定政府與市場的邊界，除了要遵循政府和市場不同的作用機制和特點，而且要依托一國的歷史發展背景和路徑依賴的制約，要厘清政府與市場的邊界，需要做好以下幾點工作：一是限制政府行為，政府并不是市場的主導者，而是市場的引導者。市場機制能解決的，政府就不要干預，當市場失靈時，或市場解決不了的問題，如公共產品的提供、外部性等，就需要政府來解決。二是要進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府只起輔助性作用。政府應該偏重于宏觀管理、市場規則的制定、市場秩序的規范、社會誠信的建立，而市場則在制度下實現資源的最佳配置。政府該退出的領域應該堅決退出，該讓出的領域也要堅決讓出，不要與民爭利，要進一步精簡機構，建立服務型政府，要把無限政府轉變成有限政府。三是改善收入分配結構。政府權力過度或扭曲是收入分配不公的重要原因之一。合理界定政府與市場的邊界，需要通過改革避免政府權力過多進入市場、參與要素的初次收入分配。要防止政府“該進入的不進入、該退出的沒有退出”，對二次收入分配的調節產生不利的影響。

（二）明確政府間事權的劃分層級，強化中央政府的事權和支出責任

一是適度加強中央的事權與支出責任。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務，集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平。區域性公共服務為地方事權，將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務放給地方，調動和發揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區域公共服務的需要。

二是明確中央政府與地方政府共同的事權與支出責任。要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責（2018年67號文已規范醫療衛生領域）。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性特征，需要更多發揮中央在維護社會公平正義、促進共同富裕、推動區域協調發展、保障公民基本權利等方面的作用，因此應適度加強中央的財政事權并保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。

三是建立財政事權劃分動態調整機制。財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整。在條件成熟時，將全國范圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

四是調整中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可以通過安排轉移支付將部分事權的支出責任委托給地方承擔。根據事權和支出責任，在法規明確規定前提下，中央對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔起均衡區域內財力差距的責任，建立健全省以下轉移支付制度。

（三）大國財政下要處理好中央政府適當集中財力與健全地方主體稅種之間的關系

我國作為一個幅員遼闊的大國，各地區財力很不均衡。在當前事權和支出責任劃分狀態下，富裕地區主要要求的是財權，而貧困地區要求的是財力，因為連“吃飽肚子”都成問題，不會枉論其他。眾所周知，1994年分稅制改革正是對中央政府宏觀調控能力減弱的回應。美國聯邦政府財政收入占全國財政收入的60%左右，這個比例經常用來證明我國中央政府財政收入的比重是較低的。因此，中央政府提高收入占比是今后一段時間內的正確選擇。那么，為了實現中央政府提高財政收入占比的目標，就不需要規范地方政府的稅收體系了嗎？答案是否定的，中央政府提高財政收入比重與地方政府完善地方稅體系是兩條平行的直線，在一定程度之下是不會產生矛盾的。首先，中央政府財政收入占比應該是一個全口徑的財政收入，四本預算加總后需要減去四本預算重復的部分，這個數字才是全口徑中央政府財政收入，如果這樣算，中央政府財政收入比重大大提高了。其次，地方政府稅收體系的完善是非常必要的，對于那些上解中央政府財政收入的地方政府來說，有一個保證財政收入穩定增長的稅收體系，也是進一步理順中央政府和省級政府財政關系的關鍵所在。最后，現階段主要問題是尚未找到能夠作為地方主體稅的稅種，因此只能通過進一步規范事權和支出責任的劃分，把本來歸屬于上級政府的事權和支出責任上收，讓地方政府承擔合理的支出。從收入看，要適當提高共享稅的比例，以此來替代主體稅的地位，增加地方的財力，彌補資金缺口。我國的個人所得稅改革已經邁出重要步伐，2017我國個人所得稅收入為11966億元，同比增長18.6%。個人所得稅體量已經足夠大。雖然目前新個稅馬上開始實施，在一段時間內個稅收入必然下降，但從長遠來看，隨著經濟的發展，個人收入水平必然水漲船高，同時伴隨征管制度的進一步完善，個人所得稅收入會穩中上漲。對個人所得稅，按其稅收特征應歸為中央稅或州稅（省稅，如美國只有少數幾個州不征個人所得稅），目前作為共享稅，能否進一步提高地方共享比例，或者將個人所得稅作為地方稅種，至少作為省級政府稅種值得進一步探討。隨著房產稅法立法腳步的臨近，把房產稅作為地方輔助收入，為化解地方債務危機提供合理保證。這樣，地方財政收入有了支撐，事權和支出責任的理順，通過科學預測未來期間的資金需求，合理調整地方債務余額，建立債務預算機制，做到心中有數，才能真正化解地方債務危機。

（四）合理劃分省以下政府的事權和支出責任

在省級以下各級政府的事權和支出責任界定過程中，省級政府處于權力結構的上位，理所當然要發揮重要的作用。中國政府間財政關系歷來的改革都是首先界定中央和省級政府之間的關系，然后省級以下各級政府可參考中央對省級政府的規定。因此，對于省以下各級政府的事權和支出責任，最通俗的說法就是：參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。這種粗線條的省級以下各級政府事權和支出責任的劃分在落地方面會面臨具體的制度設計問題，一個大國內部省級政府之間的經濟發展水平、自然資源稟賦也必然存在較大的差異，尤其是像我國這樣的大國。從目前來看，在界定中央對省的共同事權和支出責任劃分方面，中央政府將不同地區劃分為不同的檔次，適用于不同的支出比例，充分考慮了大國財政下不同地區的差異。在此框架下，省以下各級政府的支出責任劃分要與事權及其變化緊密結合在一起，要讓地方政府承擔的每一項責任都有其相應的支出來源。屬于本級政府自身事權的，其支出責任歸這一級地方政府。對于上級政府委托進行的公共事務，為避免基層財政出現困境，其支出責任應當歸委托方政府。由于各地的基本情況有所不同，在實際的操作中還需進一步探討適合各地不同情況的省以下基層各級政府的公共事務分工合理方案。在明確劃分各級政府財政支出責任的基礎上，各級政府要各負其責，嚴格實行行政執法責任制。凡屬省、市（指地級市、州、盟，以下簡稱市級）政府承擔的財政支出，省、市級財政應積極籌措資金加以保障，不能以任何形式轉嫁給縣、鄉財政。省、市級政府委托縣、鄉政府承辦的事務，要由委托方承擔支付責任，不得要求縣、鄉財政安排配套資金。屬于省及以下各級政府共同事務，應首先考慮市、縣、鄉財政的承受能力，再考慮其受益程度，確定合理的負擔比例。

（五）通過法律明確各級政府事權

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了重要部署，在其報告中也指出：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”

我國在經濟改革和政府職能的轉變過程中，要盡快通過完善立法、明確事權，推進各級政府事權規范化、法律化，加快形成分工合理、權責一致、運轉高效、法律保障的國家權力縱向配置體系與運行機制。這既是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求。從目前來看，主要應推進政府間財政關系立法，讓事權和支出責任的劃分做到有

法可依，有據可循。轉移支付立法也要跟上，進一步科學界定專項轉移支付和一般轉移支付的內涵，真正發揮專項轉移支付宏觀調控的作用，同時發揮一般性轉移支付彌補地方一般性公共支出的作用。推進轉移支付的立法能夠真正規范轉移支付制度，也能真正在財政資金轉移的過程中，將事權和支出責任下沉的渠道關閉。最后，還應及時探究并推進政府破產法，這是中央和地方財政關系重要的一環，地方財政發生重大危機，中央政府究竟怎么選擇？如何把中央不救助原則落到實處？只有破除地方政府對中央政府的依賴性，才能夠有效促進地方政府發債的合理性和規范性。■

注釋：

①樓繼偉.深化事權與支出責任改革推進國家治理體系和治理能力現代化[J].財政研究,2018,01:2-9.

②數據來源：國家統計局，文中若無特別說明，均來自統計局網站及相關資料整理。