2018十大立法脈絡

本社記者 阿計

剛剛落幕的2018年，在中國法治建設史上注定是不平凡的一年。這一年，是改革開放40年的紀念之年，是依法治國方略全面升級的開局之年，也是十三屆全國人大及其常委會的履新之年。這一年，國家立法機關在多個維度高歌猛進、砥礪前行，為法治立法，為改革立法，為權利立法……此起彼伏的立法、修法行動，引領公共治理，護衛制度變革，回應權利呼喚，在國家立法史冊上寫下了不負時代使命的精彩篇章。

①憲法修改，奠定依憲治國新基石

2018年3月11日，十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，以新一屆人大立法開篇之勢，譜寫了這一年最具里程碑意義的國家立法。

作為與國家前途、人民命運唇齒相依的根本大法，憲法如何保持與時俱進的品格，始終是法治建設的核心議題。此輪修憲是1982年現行憲法誕生以來的第五次修改，距上一次修憲已有14年。這十多年間，正值深化改革、社會轉型的關鍵期，這樣的時代語境，既決定了修憲的必然性，也預示了將改革的理論、實踐和制度創新載入憲法，乃是此次修憲的神圣使命。

正是基于這樣的政治邏輯，此次憲法修正案所確立的一系列重大制度安排，波及堅持黨的領導，詮釋依法治國新內涵，完善人大制度、統一戰線制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國務院管理制度、地方立法制度、監察制度等多個維度。憲法修改的每一條每一字，都蘊含著推進國家治理體系和治理能力現代化的精密考量和宏圖大略。

尤其值得注意的是，此輪修憲的一項重要目標是為國家監察體制改革開辟通途。憲法修正案在國家機構一章中專門增設了“監察委員會”一節，條文達11條之多，占全部21條憲法修正案的半數以上，可見其分量之重。圍繞監察委員會性質、地位、體制等所作出的頂層設計，不僅以憲法形式確認了一項重大政治體制改革，亦為監察法的制定提供了憲法依據。

2018年誕生的憲法修正案，奠定了治國安邦的嶄新基石，從中折射出的改革和法治新理念更是意義深遠。由此，一個依憲執政、依憲治國的新時代開啟了！

②反腐立法，集體發力織密法網

2018年3月的全國人代會上，繼憲法修正案后，另一場立法重頭戲便是接踵而至的監察法，社會期待已久的反腐大法，終成碩果。

近年來日趨深入的反腐風暴，在取得驕人戰績的同時，也遭遇了監察范圍過窄、反腐力量分散等瓶頸難題。重塑國家監察體制，因此成為事關全局的政治改革選項。2016年和2017年，經全國人大常委會兩次授權，監察體制改革試點先是在北京等三地先行，繼而在全國推開，其最終目標是構建集中統一、權威高效的新型國家監察體制。

監察法呼應的，正是以立法確認、深化監察制度改革的時代要求。監察法圍繞監察機關、職責、范圍、管轄、權限、程序等諸多環節所作出的全方位規則設計，尤其是對公職人員實現監察全覆蓋、用留置取代“兩規”措施等制度創新，無不直面困擾已久的反腐法治議題，彰顯了以法治思維和方式反腐的立法追求。反腐大業的規范化和法治化，由此實現了歷史性的突進。

監察法誕生僅僅五個多月后，8月聯袂出臺的刑事訴訟法修正案和國際刑事司法協助法，又寫下了反腐立法的續篇。前者除了完善刑事訴訟規則與監察體制改革的銜接外，最大修法亮點是創設了刑事缺席審判制度。后者則為加強國際合作，打擊包括腐敗在內的嚴重犯罪填補了國內法空白。兩部法律一修一立，不僅大大拓寬了反腐跨境追逃追贓的路徑，更宣示了將反腐進行到底的中國聲音——正義，或許會遲到，但永不會缺席！

從反腐體制變革到反腐審判創新，再到反腐國際合作，2018年集體發力的反腐立法，以遼闊的視野，編織起了日趨嚴密的反腐法網。就此而言，2018年當可贏取“反腐立法年”的美譽，其后續的反腐效應，更是值得期待。

③法護英烈，捍衛國家價值觀

梳理2018年的立法成果，極具特色的是4月出臺的英雄烈士保護法。以專門立法形式保護一個特殊群體的身后清譽，在我國立法史上尚屬首次。

為國家和民族作出巨大貢獻和犧牲的英烈傳奇，是中華民族寶貴的歷史記憶和精神財富，理應永遠銘記、全民尊崇。然而近年來，屢有曝光的抹黑英烈事跡、美化侵略戰爭等丑惡現象，不僅褻瀆了英烈的在天之靈，亦深深傷害了公眾情感。正是這樣的現實，催動了以法律武器守護英烈的步伐。

從確立紀念緬懷英烈制度，到健全英烈紀念設施的保護管理制度；從推進英烈事跡和精神的宣傳教育，到完善英烈的撫恤優待制度，再到從行政、民事和刑事等多個維度強化對英烈姓名、肖像、名譽、榮譽的保護……英雄烈士保護法所構建的全方位的保護制度，清晰傳達著捍衛公共利益、傳承英烈精神的價值導向。其中尤為突出的是構建了相應的公益訴訟制度，這意味著，對于傷害英烈的侵權行為，即便英烈沒有近親屬或近親屬不提起訴訟，檢察機關亦可發起公益訴訟，守住社會正義的防線。

就立法體量而言，英雄烈士保護法在2018年國家立法行列中或許稱不上是一部“大法”，但其意義卻不容小覷。英雄烈士保護法守護的，不僅是英烈的權益，更是愛國的情感、國家的價值觀，其直擊人心的效應恰如一篇網文標題所言——“昨天你用生命捍衛我們，今天我們用法律保護你！”

④司法改革，步入立法收獲季

對于最近幾年日趨深入的新一輪司法改革而言，2018年是一個豐碩的立法收獲季節。一波波確認、鞏固司改成果的立法、修法行動，共同塑造了“立法與司改同行”的時代景觀。

率先亮相的，是4月出臺的人民陪審員法。此前經全國人大常委會兩次授權，部分法院啟動了為期兩年的人民陪審員制度試點改革，繼而又延長一年。試點改革收官之際，也是驗收改革成果的立法節點。人民陪審員法所設計的擴大選任范圍、完善參審機制、合理區分事實審和法律審等重大創新，無不深植于改革實踐的土壤，直指“陪而不審、審而不議”等歷史積弊，對于司法民主的真正落地，意義深遠。

8月完成修改的刑訴法，除了構建反腐新機制外，另一個重要方向是將此前經全國人大常委會兩次授權，在部分城市試點的速裁程序和認罪認罰程序改革，正式上升為法律規范。兩項刑事新制所傳達的減輕訴累、寬嚴相濟等司改理想，為刑訴制度的現代化改革寫下了重彩濃墨的篇章。

更加令人矚目的，是8月同時修法告成的人民法院組織法和人民檢察院組織法。這是“兩院組織法”自1980年施行以來的首次全面修改，也是多年司改的總結性宣言。司法責任制，法官、檢察官員額制，跨行政區劃法院、檢察院、巡回法庭等重量級的司改成果，以及保障司法公正、職權行使的諸多制度改革，紛紛載入兩部國家司法制度的支柱性法律，為司改行穩致遠提供了法律支撐。

同樣值得記取的還有，全國人大常委會4月出臺的關于設立上海金融法院的決定，為一種新型專門法院頒發了準生證；10月出臺的關于專利等知識產權案件訴訟程序若干問題的決定，則為知識產權審判體制的深化改革鋪平了道路。與此同時，法官法、檢察官法的修訂草案已于12月經歷二審程序。更多的司改成果轉化為現實立法，已經遙遙在望。

＞＞圖1∶英雄烈士保護法在2018年國家立法行列中或許稱不上是一部“大法”，但其意義卻不容小覷。

＞＞圖2∶展示定制的人民陪審員工作胸牌。 中國新聞圖片網供圖

＞＞圖3∶關涉億萬農民權益的農村土地制度，向來是改革的焦點。

＞＞圖4∶公務員法修訂完工，公務員職務與職級并行等重大改革正式入法。

＞＞圖5∶2018年8月，電子商務法闖關成功。 中國新聞圖片網供圖

⑤土地變法，弄潮改革深水區

審視2018年的立法走勢，一大主線是土地變法的高歌猛進，其標志性事件是農村土地承包法于12月成功完成修訂。

關涉億萬農民權益的農村土地制度，向來是改革的焦點，也是立法的難點。2003年起實施的農村土地承包法，奠定了農村基本經營制度的基石。此次修法的一大核心追求是，將農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”這一重大制度創新載入法律，以促進土地流轉、順應改革變遷。此外，修改后的農村土地承包法，對于穩定農村土地承包關系、維護進城務工和落戶農民的土地承包權益、保護農村婦女土地承包權益等諸多現實問題，均作出了清晰的制度安排。字里行間，處處洋溢著尊重農民意愿、賦予更多權利的法律溫情，具有中國特色的農村土地制度立法，由此掀開了嶄新的一頁。

農村土地承包法修法告成之際，更深層次的土地制度變法亦已加速。12月，全國人大常委會授權再次延長部分地區農村“三塊地”試點改革期限，與改革相呼應的土地管理法、城市房地產管理法修法草案也同時浮出水面?？s小土地征收范圍、規范土地征收程序、完善對被征地農民保障機制等修法構想，無不體現著對農民權益只做加法不做減法的基本立場。而拆除集體經營性建設用地入市的法律障礙，更是折射了近年來農村土地改革最重大的突破。

可以預計，以噴發于2018年年末的這波土地變法高潮為起點，正在渡過深水區的土地制度改革，終將在立法中找到理想的歸宿。

⑥改革立法，多維開花護航變革

2018年，國家立法機關以改革為母題的立法行動，并不僅僅局限于司法、土地等領域，而是波及國家政治、經濟等多個維度，且呈現出立新法、修舊法、通過相關決定等多種立法方式并舉的豐富色調。

這一年，換屆前后的全國人大常委會持續接力，先后出臺了兩項事關憲法實施的決定，修訂完善憲法宣誓制度，清晰劃定全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”后的職責定位；這一年，從賦予中國海警局海上維權執法職權的人大相關決定，到為應急救援國家隊量身打造的消防救援銜條例，無不緊扣著體制改革的脈膊；這一年，村民委員會組織法和城市居民委員會組織法聯袂小修，兩委任期由三年改為五年。公務員法修訂完工，公務員職務與職級并行等重大改革正式入法；也是在這一年，公司法完善股份回購規則的修法行動，為資本市場貢獻了一大改革利好。而全國人大常委會以授權決定形式，先后延長股票發行注冊制、藥品上市許可持有人制度試點改革期限，更是突顯了穩妥推進改革的審慎精神以及重大改革于法有據的法治立場。

在2018年立法與改革同行的交響曲中，極為嘹亮的是圍繞機構改革所奏響的立法樂章。3月，全國人代會的一紙批準決定，為最新一輪國務院機構改革頒發了通行證。4月，全國人大常委會針對機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整議題，以決定形式作出過渡期安排，以支持改革在法治軌道上有序落地，避免“違法”風險。與此同時，呼應、銜接機構改革的大規模法制改造工程亦全面啟動，到10月，全國人大常委會已經以高效的“打包”修法方式，分兩批對總計21部法律作出了一攬子調整。

時至年末，以“打包”方式提交審議的產品質量法等17部修法草案，更是堪稱“為改革立法”的集大成者，其修法內容分別涉及機構改革、以“放管服”改革為核心的政府職能轉變以及醫療保險試點改革的立法確認，并最終分類出臺了4個修改決定。這一立法范例，不僅集中釋放了立法促進改革、改革反哺立法的互動效應，亦為2018年的改革立法畫上了一個圓滿的句號。

土壤立法的告成，意味著影響環境質量的主要因素，已經全部進入法律治理的視野，由此構筑起了系統性、全方位的環保法制鏈條，織密了讓民眾吃得放心、住得安心的法制網絡。

⑦電商立法，破解權益保護平衡難題

2018年8月，隨著電子商務法的闖關成功，社會期盼已久的一個立法夢想終于開花結果。

以網購為代表的電子商務的崛起，是當下中國經濟的一大標志，其市場交易規模已躍居全球第一。然而飛速發展的電子商務，也遭遇了糾紛頻發、管理滯后等重重問題。這樣的現實，決定了電商立法的緊迫性，也決定了兼顧發展與規制的立法基調。

規范電子合同的訂立與履行，明晰電商經營者和平臺的責任義務，劍指“炒信”“刷單”等網購侵權亂象，構建公平暢通的爭議解決機制……電子商務法的諸多制度設計，共同塑造了政府監管、行業自律、社會共治相結合的市場治理機制，最終煉成了一部電子商務的促進法、合法權益的保障法。

更加值得銘記的是電商立法不平凡的歷程。從起草到誕生，電商立法穿越了五年時間，其間歷經兩屆全國人大常委會的四次審議，三次向全社會公布草案征求意見，這在近年來的立法實踐中實屬罕見。其根本原因就在于，電商立法牽涉復雜的利益沖突，諸如“網店如何征稅”“各方責任如何分配”“個人信息如何保護”等等，都是難以決斷的立法爭議點，法律草案的每一次變化，都涌動著激烈的利益博弈。然而，也正因為行駛于人大主導、開門立法的軌道上，電商立法在博弈中求共識，最終達成了平衡保護各方合法權益的最優選擇。而電子商務法本身，也因此成為科學立法、民主立法的典范。

⑧土壤立法，填補環保法制空白

清點2018年創造的立法成果，8月誕生的土壤污染防治法，無疑是一次重大的立法突破。

基于嚴峻的環境危機，加速健全環保法制已成為近年來國家立法的一大重點方向。然而，相對于大氣污染防治、水污染防治、海洋環境保護等多部環保法律的修法告成、日臻完善，動議達數十年之久的土壤防污國家立法卻始終進展維艱。另一方面，故土淪陷、污染惡化的危險趨勢，鎘大米、毒跑道等公共事件頻發的無情現實以及土壤污染遠超其他污染的治理難度，無不意味著必須以果斷的勇氣和高超的智慧，攻下環保立法的最后一塊“硬骨頭”。

劃定污染責任邊界，構建風險管控體系，嚴罰污染違法行為，創設污染修復制度……土壤污染防治法的諸多立法亮點，無不直面土壤防治的焦點和難點，貫穿著“預防為主，保護優先，分類管理，風險管控，污染擔責，公眾參與”的立法新思維，也因此贏得了史上“最強”的美譽。更重要的是，土壤立法的告成，意味著影響環境質量的主要因素，已經全部進入法律治理的視野，由此構筑起了系統性、全方位的環保法制鏈條，織密了讓民眾吃得放心、住得安心的法制網絡。也正是從這個意義而言，土壤污染防治法不僅是一部填補空白的環保立法，更是一部保障權利的民生立法。

同樣令人矚目的是，土壤污染防治法問世前的7月10日，全國人大常委會已經打破開會常規，增開了一次聚焦環保議題的會議，其中一個重要成果就是，通過了“關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議”。這份具有法律效力的人大決議，清晰表達了健全環保法制、監督法律實施的雄心壯志，其深遠的效應，終將為未來的時間所證明。

⑨個稅修法，讓國民享受改革紅利

若論2018年最具惠民色彩的國家立法，莫過于8月完成修法的個人所得稅法。

與前六次個稅法修改相比，本輪修法的最大亮點在于，不再僅僅停留于個稅起征點的調整，而是對飽受詬病的個稅傳統稅制作出了大刀闊斧的變革。從對部分勞動性所得實行按年綜合征稅，到擴大中低檔稅率級距，再到將教育、醫療、住房、養老等關涉百姓切身利益的日常支出設為專項附加扣除，其史無前例的改革力度，標志著呼喚多年的綜合與分類相結合的個稅改革，終于實現了歷史性的突破。由此，不僅實現了個稅稅負的普遍下降，使億萬國民得享改革的紅利，亦為個稅制度進一步向公平化、人性化、現代化轉型，打開了深化改革的大門。

也正因為個稅直接關系到百姓的錢包，個稅修法聚集了全民關注的目光。修法草案公開后短短一個月內，收到的立法意見就超過了13萬條。圍繞個稅修法諸多焦點議題所展開的公共討論，如火如荼。如此踴躍的公共參與，在以民意推動個稅修法的同時，也無形中洗禮了公民的納稅意識、民主思維和法治觀念。同樣，隨著此輪個稅改革多項新制的推行，勢必助推公民更多地介入稅收事務、追問稅款流向、投身公共監督，而這，也是此次個稅修法的深層意義之所在。

除了個稅修法，2018年的稅收立法演進還有更多的意味。年末，耕地占用稅和車輛購置稅攜手落地，資源稅法草案亦進入一審程序。此前兩年，環境保護稅法、煙葉稅法和船舶噸稅法亦已先后出臺。此起彼伏的稅收立法行動標志著，“稅收法定”原則正在按照既定的時間表和路線圖，轉化為現實立法。稅收立法權全面回歸國家立法機關，稅收法制完成革命性的升級改造，已經指日可待。

＞＞2018年12月5日，上海書城內書架上的《中華人民共和國個人所得稅法》。 東方IC供圖

⑩民法分編，雕琢權利的細節

回望2018年的國家立法足跡，除了已經落地生根的立法果實，大放異彩的還有那些仍在路上的立法。其中最具分量也最牽動人心的，當數8月現身的民法典各分編草案。

2017年3月誕生的民法總則，書寫了重啟民法典編纂工程的開篇之作。而民法典各分編草案進入初審程序，則標志著承載著幾代國人企盼的權利法典，向夢想成真邁出了第二步。相對于民法總則側重于權利機制的宏觀架構，民法典各分編著眼的是權利細節的精雕細琢。由物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編構成的6編草案，條文共有1034條之多，其體量之大，史無前例。

從改進業主權利保護規則，到創設“老有所居”的居住權；從破解債權實現難題，到保護弱勢合同當事人；從人格權獨立成編，到構筑反性騷擾制度防線；從進一步尊重婚姻自主權，到增添遺囑新形式；從擴大精神損害賠償范圍，到厘清“無償搭乘”事故賠償責任……民法典各分編草案立足問題導向、回應國民關切的精細設計，處處彰顯著權利的溫度、法律的情懷。另一方面，立法草案向社會公開后所收到的海量立法建議以及圍繞“知識產權能否獨立成編”“增設離婚冷靜期是否合理”等爭議所展開的公共討論，無不折射著社會關注之熱切，亦足以證明，民法典的鑄造并非旦夕之功。

按照既定的立法路線圖，民法典各分編草案集體亮相后，將分拆成幾個單元分別進行若干次審議和修改完善，最終與先期出臺的民法總則合并為完整的民法典草案，在2020年全國人代會接受最后的檢閱。2018年年末，隨著民法典合同編草案、侵權責任編草案率先啟動再審程序，打造權利法典的后半程已經漸行漸深。

除了民法典各分編草案這一鴻篇巨制，2018年的立法路上還奔跑著眾多的權利立法身影，與公民生命、健康權益息息相關的基本醫療衛生與健康促進法草案、藥品管理法修法草案、疫苗管理法草案，旨在強化知識產權保護的專利法修法草案等等，或步入呼之欲出的倒計時，或搭上立法審議的末班車。駐足歲月更替的時間界河，回眸去歲的立法風景之時，更多的立法藍圖已經浮現在遠方的地平線上。