資本市場改革須仰仗法治

文 《法人》特約研究員 劉興成

在中國改革開放40周年之際，2018年12月20日，國務院金融穩定發展委員會辦公室召開資本市場改革與發展座談會，明確資本市場要堅持市場化、法治化的發展方向，減少對交易的行政干預，提升上市公司質量，嚴格退市制度，加強投資者保護，借鑒國際上通行做法，積極培育中長期投資者。

2018年12月21日結束的中央經濟工作會議，認為資本市場在金融運行中具有“牽一發而動全身”的作用，推動在上交所設立科創板并盡快落地試點注冊制，推進資本市場改革開放，提高資本市場服務實體經濟的能力。

法治托起平等競爭 優勝劣汰

盡管資本市場在近30年里取得了長足的進步，但中國的國際金融地位與經濟貿易地位并不匹配，資本市場滯后于經貿發展，不能充分發揮股市充當經濟發展晴雨表的功能，既不能充分發揮配置資本資源的作用，又不能充分體現引領經濟發展的功能，需要進一步改革開放資本市場。

中國資本市場改革開放的目標是市場化、法治化和國際化，而法治化是市場化和國際化的基礎和依托。法治化意味著中國資本市場的基本原則是公開、公平和公正。在法治化的中國資本市場，市場在資源配置中起決定性作用，民營企業、國有企業和外資企業能夠平等競爭，平等競爭的結果就是優勝劣汰。

既然中國的資本市場需要進一步改革開放，說明之前的改革開放度不夠或改革開放有需要改善的地方。

資本市場一直有國有企業壟斷之嫌，民營企業應有與國有企業平等的參與資本市場的機會，在市場中有平等的競爭規則，要對外資企業平等開放。自2004年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》第十三條規定的設立基金管理公司的條件太高，事實上不當保護了國有企業的壟斷地位，從而阻礙了民營企業設立基金管理公司。立法機構采納和吸收了為民營企業呼吁的執業律師的公開意見，經2012年12月28日修訂，取消了主要股東注冊資本不低于3億元人民幣的條件限制，自2013年6月1日起施行的《證券投資基金法》，讓民營企業獲得了設立基金管理公司的更為平等的機會。

設立科創板并試點注冊制，將是資本市場2019年的大事，證監會、交易所正在加緊設計制度規則。設立科創板，意味著給予更具創新動力和活力的民營企業更多的上市融資機會。試點注冊制，是對上市審核制的修正，意味著更少的行政干預。

公平交易創造市場價值，資本市場的并購重組市場化改革非常重要。資本市場是中國企業收購、兼并和重組的重要平臺，上市公司并購重組在深化企業改革、提高公司質量、推動產業結構升級、服務實體經濟發展方面發揮了重要作用。至2018年10月，中國資本市場發生上市公司并購重組3338單，同比增長61.72%；交易金額超過2萬億元，同比增長40%；交易單數和金額均已超過2017年全年。在并購重組項目中，中國證監會僅審核134單，行政許可比例由2017年的不足10%進一步下降至4%。中國證監會大力支持產業并購，支持以“同行業、上下游”資產為目標的產業并購。

2018年，證監會啟動了新一輪上市公司退市制度改革，修訂了《關于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見》，指導滬深交易所發布《上市公司重大違法強制退市實施辦法》，明確了重大違法強制退市的具體違法情形和實施程序，新增“五大安全” (涉及國家安全、公共安全、生態安全、生產安全和公眾健康安全)重大違法強制退市情形，同時加大退市監管工作力度。

2018年以來，?ST長生等五家公司被強制退市，金亞科技等三家公司啟動了強制退市程序，打破了一些投資者認為監管機構不會真的讓上市公司退市的預期，提醒投資者買優質股，警示投資者買垃圾股風險大，盡力避免資本市場的劣幣驅逐良幣現象。

投資者保護呼喚金融消費者

中國資本市場長期存在的重要問題之一，是信用體系和誠信原則沒有完全建立起來，這是缺乏契約精神和資本市場改革開放沒有充分仰仗法治的體現。操縱市場、內幕交易、虛假陳述等違法行為時有發生，是對投資者保護的背道而馳。

陽光是最好的防腐劑。資本市場真實、詳細的信息披露尤為重要，上市公司的公開化和透明化是完善信用體系和誠信原則的必由之路。公開化和透明化的上市公司，有利于投資者選擇用手還是用“腳”投票，“賣者盡責”后“買者自負”的原則才有市場邏輯。在信息披露上要大大增加違法成本，對于不報、遲報、瞞報信息的上市公司，處罰的金額要讓上市公司覺得老老實實披露信息明顯更劃算。

金融消費者是指為滿足個人和家庭需要，購買金融機構金融產品或接受金融服務的公民個人。金融消費者應當具有金融資產保密權、金融財產安全權、金融知情權、金融被服務權、金融消費自由權、金融消費公平交易權、金融消費求償求助權、金融消費受教育權、金融消費受尊重權、金融消費信息安全權等合法權利。

2015年11月4日，國務院辦公廳印發《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，對中國進一步加強金融消費者權益保護、提升金融消費者信心、促進金融市場健康運行、維護國家金融穩定、保護中產階級、實現全面建成小康社會戰略目標具有重要的現實意義。《意見》旨在堅持市場化和法治化原則，堅持審慎監管與行為監管相結合，建立健全金融消費者權益保護監管機制和保障機制，規范金融機構行為，培育公平競爭和誠信的市場環境，切實保護金融消費者合法權益，防范和化解金融風險，促進金融業持續健康發展。

為保護金融消費者合法權益，規范金融機構提供金融產品和服務的行為，維護公平、公正的市場環境，促進金融市場健康穩定運行，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國網絡安全法》《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》等，中國人民銀行于2016年12月14日頒布了《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，將金融消費者定義為購買、使用金融機構提供的金融產品和服務的自然人。

《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》和《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》都屬于部門規章，主要是對金融機構提出保護金融消費者權益的要求，賦予金融消費者自我保護的權利有限。立法機關應當專門立法《中華人民共和國金融消費者權益保護法》，規定金融機構提供金融產品或者服務有欺詐行為的，應當按照金融消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為金融消費者購買產品的價款或者接受服務的費用的三倍，才能有效增加金融機構的違法成本，切實保護金融消費者的合法權益，或者對《中華人民共和國消費者權益保護法》第二條做出修改，規定金融消費者也屬于《消費者權益保護法》中的消費者。

司法機關應通過支持集體訴訟保護金融消費者合法權益。集體訴訟是中小投資者的維權利器，有助于壯大投資者保護的力量。資本市場的投資者保護機制，主要有股東代表訴訟、投資服務中心的證券支持訴訟和多元化調解機制，更多的是投資者委托律師維權，“單打獨斗”的成本非常高昂。集體訴訟是低成本、高效率的投資者保護機制，應當推廣運用。

根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍是：破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。金融消費者也是消費者，如果發現侵害金融消費者的行為危害金融安全或可能引發區域性金融危機，檢察機關有權提起保護金融消費者或投資者的公益訴訟。