緩解制約 支撐發(fā)展
——收費公路的前世今生

文/中國公路學(xué)會交通發(fā)展研究中心 徐麗 賀菲菲 徐園

交通運輸部公路科學(xué)研究院 虞明遠 朱志強

中國公路學(xué)會高速公路運營管理分會 張娜

1984年至今，我國收費公路政策的實施，使公路建設(shè)形勢發(fā)生了重大變化，一方面使公路建設(shè)籌集到巨額的資金，迅速加快了公路建設(shè)步伐，另一方面也極大地促進了公路建設(shè)體制、投融資體制和管理體制的變革，對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。可以說，沒有收費公路政策，公路交通對國民經(jīng)濟的制約就不會迅速地得到緩解，公路交通在綜合運輸體系中的基礎(chǔ)性作用就不能得到應(yīng)有的發(fā)揮。實踐證明，按照社會經(jīng)濟和交通發(fā)展要求，有選擇、有重點地建設(shè)收費公路是解決資金不足、加快建設(shè)步伐、促進經(jīng)濟發(fā)展行之有效的政策措施。

構(gòu)建了公路建設(shè)基本投融資制度

收費公路政策實施后，傳統(tǒng)的公路建設(shè)投資模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。過去公路建設(shè)、養(yǎng)護均為地方政府的責(zé)任，公路建設(shè)資金來源為地方自籌，公路養(yǎng)護資金來源為養(yǎng)路費；收費公路政策及車購稅政策實施以后，中央承擔(dān)了引導(dǎo)支持公路建設(shè)的責(zé)任，對高速公路、國省干線和農(nóng)村公路都進行了不同程度的財政投資和補助，資金來源以車購稅為主；各級地方政府承擔(dān)了普通公路建設(shè)養(yǎng)護的主要責(zé)任，以及高等級公路建設(shè)中財政補貼的責(zé)任；社會投資人（包括國有和民營企業(yè)）承擔(dān)了收費公路籌資建設(shè)養(yǎng)護的主要責(zé)任。公路發(fā)展的資金來源渠道由過去完全依靠政府財政、養(yǎng)路費等單一財政資金渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦顿Y、地方政府自籌資金、銀行貸款、發(fā)行債券、股票融資、利用外資等多種渠道。公路建設(shè)的投資主體由過去單一的政府交通主管部門，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤秸煌ㄖ鞴懿块T、銀行等金融機構(gòu)、中外各類經(jīng)濟實體等多元化的投資主體。投資方式由過去單一的地方政府公共投資，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲胤铰?lián)合投資、中外合資合作，以及外商獨資等多種形式。

實施收費公路政策前后，我國公路建設(shè)投融資模式的變化

滿足了高等級公路建設(shè)的資金需求

在收費公路政策的推動下，公路建設(shè)投資規(guī)模不斷擴大。1984年公路建設(shè)投資僅22.8億元，2017年公路建設(shè)投資完成21253億元，30多年時間內(nèi)擴大了932倍。其中，高速公路建設(shè)資金中實際財政性資金占比平均約為20%，其余來源均為依托收費公路政策籌集的社會投資和銀行貸款。特別是1998年和2008年，國家實施積極財政政策和寬松的貨幣政策，收費公路政策吸引了大量資金，在支持了高速公路的快速發(fā)展的同時，也為國家穩(wěn)增長、擴內(nèi)需，平穩(wěn)渡過金融危機做出了重要貢獻。

公路建設(shè)投資完成情況（數(shù)據(jù)來源：歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

支撐了公路行業(yè)的快速發(fā)展

收費公路政策出臺后的30多年間，公路交通實現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2017年年底，全國公路總里程達到477.4萬公里，是1984年底的5.2倍。其中，高速公路達到13.7萬公里，里程規(guī)模居世界第一位；一級公路10.52萬公里，是1984年底的350.7倍；二級公路38.05萬公里，是1984年底的20.3倍。

“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)。”這是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度做出的評價。10年過去，當(dāng)高速公路達到12萬公里的時候，世界銀行給出了更高的評價；“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的國家公路網(wǎng)、推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展和促進社會團結(jié)方面，中國處于全球領(lǐng)先地位”。

滿足了客貨運輸量快速增長的需要

在中國，公路運輸是普及面最廣、承擔(dān)社會運量最大的運輸方式，具有覆蓋面廣、適應(yīng)性強、直達性好、機動靈活、交通工具購置費用少等特點。交通運輸業(yè)的產(chǎn)品形態(tài)是“人和物的位移”，公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，強化了位移速度，提升了位移品質(zhì)，大幅提高了公路通行能力和運輸效率，促進了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。2017年，全國公路旅客周轉(zhuǎn)量9765.2億人公里，是1984年的7.3倍；公路貨物周轉(zhuǎn)量66771.5億噸公里，是1984年的126.6倍。

高等級公路里程規(guī)模情況（數(shù)據(jù)來源：歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

1984年-2017年公路客運量及客運周轉(zhuǎn)量（數(shù)據(jù)來源：歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

1984年-2017年公路貨運量及周轉(zhuǎn)量（數(shù)據(jù)來源：歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

同時，公路運輸量各種指標(biāo)占全社會運輸量的比重全面提高，2017年公路運輸方式完成全社會客運量、客運周轉(zhuǎn)量和貨運量、貨運周轉(zhuǎn)量在綜合運輸體系中的比重分別達到78.80%、29.76%、78.04%和 34.67%， 公 路 行業(yè)競爭力得到明顯提高，公路運輸在綜合運輸體系中的基礎(chǔ)性作用明顯增強，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了強有力的支撐保障作用。

公路運輸量占全社會運輸量比重變化情況（數(shù)據(jù)來源：歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

收費公路管理一張圖

收費公路政策一張圖

（本文摘編自收費公路藍皮書項目組《中國收費公路發(fā)展藍皮書（1984-2018）》）