精準扶貧政策跟蹤審計與問責路徑研究

顏盛男，孫芳城（博士生導師），王成敬（副教授），蔣水全（副教授）

在人類社會發展歷程中，貧困問題始終是一個世界性難題。2016年1月1日起生效的聯合國《2030年可持續發展議程》，明確把“在全世界消除一切形式的貧困”列為可持續發展的17個目標之首[1]。事實上，消除貧困、改善民生、實現共同富裕也是社會主義的本質要求。

歷年中國農村貧困發生率及貧困人口圖（2010年標準）

改革開放以來，我國相繼頒布了一系列扶貧政策，通過以體制改革為主導的農村扶貧（1979～1985年）、解決溫飽的開發式扶貧（1986～2000年）、鞏固溫飽的參與式扶貧（2001～2010年）以及全面建設小康社會的精準扶貧（2011～）四個階段的努力，貧困人口從1978年的7.7億減少到2016年年底的4335萬，減少了7.1億，貧困發生率由1978年的97.5%下降到2016年的4.5%（如圖所示），扶貧成就舉世矚目[2]。但這剩下來的4000多萬貧困人口，卻屬于“減貧”工作中底子最薄、條件最差、難度最大的“硬骨頭”，扶貧工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期[3]。為了確保2020年全面建成小康社會目標的如期實現，2013年11月，習總書記在湘西考察時作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出了“精準扶貧”的重要思想。2014年年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》對精準扶貧工作模式的頂層設計做了詳細規制。2015年，十八屆五中全會提出：實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧。2017年10月，習近平同志在十九大報告中進一步強調：要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，解決區域性整體貧困，做到“脫真貧、真脫貧”[4]。

“精準扶貧”逐漸上升為國家扶貧政策，成為國家綜合扶貧政策的最新表述、最新思路和最新標準，并在全國各地廣泛實踐。譬如，廣東“規劃到戶、責任到人”的“雙到”模式，貴州畢節“六個到村到戶”模式，重慶市出臺《關于精準扶貧精準脫貧的實施意見》等。為貫徹落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，各級財政部門積極調整和優化財政支出結構，切實把脫貧攻堅作為優先保障重點，加大扶貧資金投入。2017年，中央和地方財政專項扶貧資金規模超過1400億元。其中，中央財政安排補助地方專項扶貧資金860.95億元，比上年增加200億元，增長了30.3%。而從地區來看，內蒙古、河北、浙江、廣西、江西、甘肅、西藏等省份的財政專項扶貧資金投入規模年度增幅超過50%，云南、黑龍江、安徽、四川等省份的年度增幅超過34%。伴隨著精準扶貧戰略的全面實施，“壓力型”體制下承載著大量資金的各類扶貧治理在全國相繼全面展開。

既然我國如此重視精準扶貧，那么，一個很自然的疑問是：我國的扶貧治理尤其是精準扶貧效果如何？扶貧治理在基層實踐中存在哪些現實困境？事實上，資金使用是扶貧開發中最重要的問題，能否合法有效地用好扶貧資金是決定扶貧項目成敗的關鍵[5]。盡管隨著我國財政扶貧力度的增大，貧困人口逐年減少，生產生活條件逐步得到明顯提升，但扶貧資金在項目申報審批環節中存在重復申報、虛報冒領等問題，在資金分配、管理和應用中存在管理和使用不規范、資金閑置、工程建設質量不高、虛報冒領、擠占挪用和損失浪費等問題[6]，甚至還出現了個別人員涉嫌貪污侵吞扶貧資金現象，這在一定程度上影響了扶貧資金的使用效益和國家扶貧政策的貫徹落實[7]。

俗話說，“財政資金流向哪里，審計監督就要跟到哪里”。作為看管人民“錢袋子”的最重要的監督主體，審計組織當然需要審查財政扶貧資金的合規性、經濟性和效益性[8]。2016年5月，審計署“十三五”發展規劃提出，要加強扶貧審計，對扶貧政策落實情況進行跟蹤審計，重點監督檢查脫貧工作責任制落實情況、精準扶貧與脫貧相關項目實施和資金管理使用情況，推動扶貧資金統籌整合使用，促進提高扶貧實效，打贏脫貧攻堅戰。國家審計由于本質及功能的特殊性，成為監控扶貧資金最為有效的方式[8]?；诖?，本文立足于我國“精準扶貧”的現實背景和要求，以精準扶貧審計的作用機制和實施路徑為切入點，系統梳理精準扶貧審計的主體、客體、目標、內容和方法，探索政策執行審計視角下精準扶貧政策的實施路徑，這不僅能為社會公眾監督和政府精準扶貧審計提供證據支撐，還正好契合我國當前國家治理能力現代化的時代要求，以期拓展社會監督和政府審計的應用領域和實踐價值，為國家政府治理提供新的驅動力。

一、扶貧治理目標下精準扶貧政策跟蹤審計內涵及價值取向

（一）精準扶貧政策跟蹤審計的基本內涵

精準扶貧政策是新時期我國扶貧開發的戰略導向，是對接經濟新常態下扶貧資源優化配置和發展質量提升要求的政策回應，是實現“共富共贏”全面小康社會建設目標的關鍵途徑，其政策執行、調整及完善對于我國改善民生、調整財富分配格局、增進公民福利、促進改革成果共享和社會公平正義意義重大。作為扶貧治理的核心路徑之一，精準扶貧政策跟蹤審計根據法律或授權，由審計機關（主要是政府審計機關）、內部審計機構采取專門的審計程序與方法，以扶貧資金分配及使用的真實性、合法性和效益性審計為主線，對現行精準扶貧政策的貫徹落實情況以及精準扶貧政策目標的實現程度進行監督、評價和鑒證，考核監督各級政府和部門在扶貧治理活動中的責任履行情況，分析政策缺陷和制度漏洞及其產生的原因，并提出政策修補、制度改進及風險防范和化解的審計整改建議。

（二）精準扶貧政策跟蹤審計的價值取向

在扶貧治理目標下，精準扶貧政策跟蹤審計在對部委及各級地方政府傳遞、執行、落實精準扶貧政策的效果進行跟蹤審計的基礎上，至少可以通過以下路徑來實現扶貧目標：

1.通過審計跟蹤監督，助推自上而下的政策政令暢通。政府是各項扶貧政策制定與實施的主體，是扶貧治理的主導力量。然而，政府治理的有效實施依賴于在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的合理運用[9]。而精準扶貧政策跟蹤審計正是通過對各級政府和部門落實政策的情況進行常態化追蹤監督與問責來維護政府治理的權威性和合理性。在精準扶貧實務中，中央出臺的精準扶貧政策具有一定的宏觀性，部委及各級地方政府作為落實中央精準扶貧政策方針的執行者，根據本區域的實際情況，制定具體的配套政策和實施細則，并通過這些配套政策和實施細則對扶貧資源進行優化配置，以實現中央政策在本級、下級政府和部門貫徹落實的目標。然而，地方政府基于推進就業、社會穩定、環境治理和GDP政績等目標的綜合權衡和以GDP為核心的“政治晉升錦標賽”使得地方政府更傾向于將資源分配到投資見效快及可視性較好的經濟項目投資而非扶貧投資，更何況受任期影響，政府官員在其相對較短且充滿不確定性的任期內更偏好于風險較小的短期目標和短期收益，以迎合政治晉升的需要、滿足在職消費等其他利益訴求，這兩條路徑都會扭曲地方政府的扶貧行為。在這種情況下，精準扶貧政策跟蹤審計不僅有助于宣傳中央文件精神，確保部門和各層級政府對中央扶貧精神的精準把握，促進扶貧政策從中央到地方自上而下的“一致性”，還能作為一種經常性監督制度安排，通過這種自上而下的監督促進部委、地方各級政府和行業主管部門對政策的落實，逐級貫徹政策在上、下級部門之間的順暢傳遞和執行，抑制部門或各級政府的機會主義行為，消除政策在傳遞過程中的阻礙，降低政策效應的遞減性，達到政令暢通的目的，從而層層推進政策高效、完整地流轉到政策執行的最基層。

2.通過審計跟蹤監督，確保政策的執行力和有效性。為了實現扶貧治理目標，扶貧政策下發后，需要通過部門和各層級政府進行公示、宣傳解讀、推廣執行，然后由各部門、各層級政府以及作為精準扶貧對象的公眾根據扶貧政策來具體執行。然而，這一系列過程并非都是客觀、透明的，信息不對稱及由此導致的道德風險和逆向選擇問題往往是造成政策執行難的關鍵因素，更何況如前所述，部門、各層級政府以及公眾都有可能存在私利動機[10]。因此，政策停留在內部文件流轉、“層層轉發、以文傳文”、沒有具體落實操作細則、公眾和相關單位缺乏響應和執行等層面，也就是所謂“雷聲大、雨點小”，政策執行失敗案例屢見不鮮。在此情況下，通過對精準扶貧政策執行情況進行跟蹤審計一方面有助于疏通各不同層級機構間、政府機構與扶貧對象之間的信息溝通渠道，緩解精準扶貧政策制定方、執行方、受眾方之間的信息不對稱問題，提升扶貧政策執行情況的透明度與公開度，解決政策落實“最先一公里”；另一方面，是否建立了合適的扶貧機制，是否做到了扶真貧、真扶貧，解決扶貧對象的貧困問題，扶貧過程中是否存在組織協調不力、在中央扶貧政策上額外附加條件、扶貧措施縮水打折扣、搞變通等偏離扶貧政策初衷的問題，是否存在懶政、怠政等問題……對上述事項的跟蹤審計和及時反饋，有助于揭示和查處扶貧治理過程中的違紀違法問題，及時糾正精準扶貧政策的執行偏差，破除政策執行中的“中梗阻”，提高政策措施的落實效果。

3.通過審計跟蹤監督，提升政策的科學性和協調性。如前所述，實施精準扶貧審計，可對扶貧治理目標的實現效果及其影響進行監督考評，考察精準扶貧政策的合理性和有效性，發現政策缺陷和制度漏洞并推進審計政策深化改革。且隨著扶貧治理的深入，各地區的貧困情況和扶貧階段性目標也會隨之變化，而精準扶貧政策跟蹤審計恰恰可以通過對各地區貧困特征和扶貧政策適宜性的適時跟蹤，推動各部門和政府根據扶貧的階段性任務有針對性地調整精準扶貧政策。此外，從國家治理層面來看，當前我國仍處于新興轉軌階段，除扶貧之外，從中央到地方還必須完成穩增長、促改革、調結構、防風險等重大政策部署，這些政策部署的貫徹落實也是扶貧目標實現的保障。在此情況下，各部門和各級政府都會相機抉擇采取多種政策手段。然而，諸如產業政策、財政政策、扶貧政策、就業政策、環保政策等這些相機抉擇的政策手段，存在“長短期政策”結合、“松緊搭配”結合等多種政策組合，且不同類型政策的價值取向未必一致，政策在執行過程中產生的正負面效應未必協同，甚至存在政策效應發生沖突的現象，而審計能夠跟蹤中央及地方政府采取的各種政策組合的實施情況，對政策體系的執行情況、落實效果、執行沖突情況等進行監督、評價和反饋，推動政策體系的整體優化，同時對政策體系創新措施予以提煉和反饋，為政策制定者提供具有系統性、戰略性、前瞻性的政策優化建議。

二、扶貧治理目標下精準扶貧政策跟蹤審計理論框架

（一）精準扶貧政策跟蹤審計的主體

政府審計機關、內部審計組織和第三方獨立審計機構是我國實施精準扶貧審計的主體。但綜觀國內外精準扶貧審計現狀，在審計實踐過程中政府審計機關占主導地位，這是由政府在扶貧治理中的投資地位和審計機關的權威性決定的。審計機關站在獨立“第三方”的立場上，對部委及各級地方政府做出的扶貧治理決策的真實性、合法性、績效性，以及對扶貧治理有關領導干部使用財政資金和公共資源履行扶貧治理職責的情況進行審查和監督，必要時提出糾正政府扶貧行為的建議以及對相關責任進行追責。

當然，我們必須意識到，盡管國家審計具有法定性特征，其獨立性強、強制性和權威性高使其能在一定階段內牽頭推動精準扶貧治理審計。但從長遠來看，扶貧治理工程周期長、內容復雜，僅僅依靠政府的投資和監管去實施是遠遠不夠的。事實上，扶貧治理與扶貧項目運作、企業的配合息息相關，項目內部審計或企業內部審計可以詳細了解本項目（或企業）的扶貧治理情況，也最具能力從中發現當前扶貧治理存在的問題，并提出切實有效的解決方案。同時，會計師事務所等社會審計組織所代表的獨立審計相對政府審計和內部審計，其獨立性最強，發表的審計報告的可信度最高。因此，扶貧治理審計實行審計主體多元化，加入內部審計和社會審計的力量是十分必要的。

（二）精準扶貧政策跟蹤審計的目標

作為一種政策跟蹤審計，精準扶貧審計是為了不斷完善精準扶貧政策措施、促進扶貧政策有效執行以實現預期目標，最終實現政府治理責任的有效履行而開展的一項審計工作。因此，保障和促進政府全面有效地履行扶貧治理責任是政策跟蹤審計的本質目標。不同于傳統財政財務收支合法、合規性審計，實施精準扶貧政策跟蹤審計不僅在于監督公共經濟資源配置、管理和利用的經濟性、效率性與效果性，還在于分析評估精準扶貧政策措施的合法合理性、判斷精準扶貧政策執行過程中對相關要求的遵循狀況以及識別影響精準扶貧政策有效執行的因素，發現偏差與缺陷，提出相應的整改措施，促進精準扶貧政策措施的完善，最終確定精準扶貧政策措施實施的效果與政策制定原始目標和意圖的相符程度。

換言之，精準扶貧政策跟蹤審計包含兩個層次的目標：一個是戰術目標，即實現每一個精準扶貧項目審計要達到的目標，就是“揭露問題、規范管理、督促整改、提高績效”，從而提升政策的執行力；另一個是戰略目標，即落實扶貧政策要達到的總體目標，也就是提高扶貧政策的透明度，評估政策執行異化的成因和影響，提高扶貧政策調整的科學性和協調性，促進政策措施落實和政策目標實現。

（三）精準扶貧政策跟蹤審計的內容

精準扶貧政策跟蹤審計主要是針對精準扶貧政策制定與執行機制情況、扶貧對象識別與扶貧資源分配情況、精準扶貧項目安排與項目實施情況、精準扶貧政策脫貧減貧績效情況、政策執行結果反饋與問責整改情況等進行的評價鑒定活動。

1.精準扶貧政策制定與執行機制情況。扶貧政策要想順利執行并取得預期效果，需要一套與之相適應的科學有效的執行機制，如投入機制、反饋機制、糾偏機制、問責機制等。這些機制的缺失往往會導致扶貧政策無法得到執行、執行不到位、不正確執行等政策異化問題。因此，精準扶貧政策跟蹤審計有必要對扶貧政策執行機制進行審計鑒證，重點考查執行機制的完整性、適用性、可操作性及落實情況等。具體內容包括：一是審查政府在扶貧政策上是否做到有的放矢，瞄準貧困、精準施策，是否根據本區域的實際情況制定因地制宜的扶貧規劃、扶貧行動計劃、扶貧實施細則等制度性文件；二是從政策科學性來講，審查部門或各級政府頒布的扶貧政策是否與國家的扶貧方針政策相吻合，政策惠及群體和覆蓋范圍是否與預期相符，是否做到精準發力、精準滴灌、靶向治療，主要政策措施是否包括扶持生產和就業發展、移民搬遷安置、“低保政策”兜底、醫療救助扶持，是否為實現“一有（有穩定收入）、兩不愁（不愁吃和不愁穿）、四保障（保障教育、住房、醫療、養老）”的扶貧目標而精準規劃；三是審查是否建立健全駐村聯戶工作機制、駐村干部選派機制、幫扶責任落實機制、扶貧資金整合機制、幫扶資金投入機制、幫扶效果考評問責機制等，審查這些機制是否做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位，重點揭露精準扶貧過程中搞“會議脫貧”“文件脫貧”“建幾棟房子脫貧”“總結脫貧”“數字脫貧”“整材料脫貧”等一系列不作為、假扶貧現象。

2.扶貧對象識別與扶貧資源分配情況。任何一項政策制度的執行都需要配備一定的資金和資源，精準扶貧政策的有效執行必然伴隨著與之相對應的資金、資源的科學配置。分析評估資金、資源的配置是否合理、是否有效以及是否符合精準扶貧政策意圖和預期是精準扶貧政策跟蹤審計的重要內容。在實踐中，針對扶貧對象個體，可以從以下方面展開精準扶貧政策跟蹤審計：一是審查扶貧對象識別程序是否合理合法，是否找準貧困對象、找準致貧原因并因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。有關學者對貴州、云南、四川3省60個村的抽樣調查結果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農戶收入低于貧困線。二是審查精準扶貧建檔立卡信息是否全面準確，扶貧檔案信息是否實現動態更新。三是精準扶貧資金資源能否及時地發放給扶貧對象，是否按照建檔立卡到人到戶撥付扶貧資源，是否通過“一卡通”等方式直接支付，審查精準扶貧建檔立卡戶有無超范圍、低標準以及“零”發放精準扶貧資金的情況，審查在資金分配和項目安排過程中是否存在違規向不符合條件的個人分配或發放扶貧資金、優親厚友等問題，查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資源的行為。

3.精準扶貧項目安排與項目實施情況。根據我國“六個精準、五個一批”的扶貧方略，扶貧治理除通過向扶貧對象直接撥付扶貧資源以外，更多的是通過建設一批批有針對性的扶貧項目來完成的，如生產脫貧項目、易地搬遷脫貧項目、生態補償脫貧項目、教育脫貧項目、社會保障兜底脫貧項目。那么，摸清這些項目的資金使用情況、項目實施進度、項目績效情況等，從而使精準項目扶到點上、根上，這對扶貧治理來講至關重要。

在審計實踐過程中，可以重點從以下方面入手：一是審查精準扶貧項目申報過程的合法合規性，重點審查相關部門或政府是否存在通過多頭、重復、虛假申報等方式多得（騙取）資金，不按規定范圍使用或閑置浪費資金等問題。二是審查精準扶貧項目撥付。重點審查項目投向違背“政府負面清單”及與統籌規劃、統籌方案、項目計劃、扶貧項目庫、扶貧項目公示等內容不符等問題，審計查處資金分配、管理、使用方面的擠占挪用、跑冒滴漏、騙取套取、虛報冒領、損失浪費、用于“形象工程”和“政績工程”等違法違規行為。2017年6月，審計署《158個貧困縣扶貧審計結果》公告顯示：75個縣的1782個單位和個人通過騙取套取、重復申報等方式違規獲得扶貧資金1.33億元；40個縣的133個部門和單位違規將1.59億元扶貧經費用于市政建設、彌補經費等非扶貧支出。三是審查精準扶貧項目實施。重點檢查項目建設單位招投標文件、合同或協議及結算、監理、驗收等資料，查處擅自發包、利益輸送及工程質量差、造價不實等問題。四是審查精準扶貧項目驗收與后期管理。審核檢查項目規劃和實施、變更及批復、公示和驗收、計劃與報賬等方面的差異，查處內外勾結、虛假驗收等問題，審查精準扶貧項目是否脫離當地實際或市場需求，項目質量是否達到相應技術標準，是否實現，是否存在運行不正常、閑置浪費等問題。

4.精準扶貧政策脫貧減貧績效情況。精準扶貧政策脫貧減貧績效審計就是對精準扶貧政策實施結果的經濟性、效率性和效果性進行評估分析，是檢驗相關部門或各級政府各項因地制宜、因戶施策、因人而異的具體扶貧措施到位情況的一塊“試金石”。在具體的審計實踐中，要把住相關部門或各級政府落實各項扶貧政策措施情況這根主線，緊盯政策實際執行情況，審查精準扶貧政策實施結果與預期目標的吻合情況并進行成本效益分析，重點關注扶貧政策執行過程中的異化情況，“講真話、報實情”，“擠干”各級政府各項精準扶貧任務完成數據中的水分，揭示政策執行過程中存在的問題[11]。一是要結合貧困治理的目標，審查脫貧摘帽、貧困村脫貧出列、貧困人口脫貧銷號和易地扶貧搬遷等任務的完成情況，重點關注扶貧后貧困戶的真實生產生活狀況及改善程度；二是審查如“五個一批”等扶貧項目，通過對扶貧項目的精準性、科學性和產出比審查，審查項目建設后地區產業發展、教育條件、生態環境、公共服務以及水、電、路、廣播、電視、互聯網等居民生活條件的改善情況，揭示工程建設進度慢、建設質量差、項目運轉效率低、項目后期維護不力等問題；三是對精準扶貧資金分配、管理、撥付、使用、結轉、結余各環節時間節點進行審查，揭示扶貧資金運行效率低下、效益不佳的問題。

5.政策執行結果反饋與問責整改情況。在上述審計工作的基礎上，審計機構還應重點總結梳理有關扶貧對象識別、扶貧項目安排、扶貧資金使用、扶貧政策落實等方面存在的問題并提出有針對性的審計整改意見，然后向相關部門或各級政府進行反饋，經相關部門或各級政府核實并采納后，審計機構還應對審計建議的采納結果和整改落實情況進行跟蹤審查，通過各種方式督促相關部門或各級政府不斷提高整改質量和工作效率，真正推動扶貧目標的實現和扶貧政策的持續優化。

三、基于精準扶貧政策跟蹤審計的扶貧治理問責體系構建

國家治理在于政府切實履行公共受托責任，運用公眾委托的權力，優化資源配置。依法定責而治是國家治理目標實現的根本途徑[8]。作為國家扶貧治理的核心手段之一，精準扶貧政策跟蹤審計的本質是在明確扶貧責任的基礎上，審計機構對扶貧責任人受托經營績效與履職情況的一種“權責對等”式的公允評價和責任追究，形成政府切實履行扶貧責任的不可或缺且行之有效的倒逼機制。事實上，構建基于審計的扶貧治理問責體系，強化對政府權力的制衡和監督，使審計結果真正得到落實，推進審計的制度化和規范化，也正是精準扶貧政策跟蹤審計發揮作用的基本保障[12]。筆者認為，扶貧治理問責體系包括以精準扶貧政策跟蹤審計為主的“定責”和以責任追究為主的“追責”兩個部分，下面分別進行闡述。

（一）扶貧責任劃分與審計定責標準制定

審計定責標準既是審計評價的主要依據，也是組織開展審計工作、精準找出政策和項目實施問題、準確糾偏的基本前提。為確保精準扶貧戰略的順利實施，打贏脫貧攻堅戰，必須創新精準扶貧審計監督，優化精準扶貧審計定責標準。一是遵循以習近平同志為核心的黨中央明確提出的扶貧開發工作的一系列新思想、新論斷、新要求，在認真做好本區域貧困及扶貧現狀調研的基礎上，因地制宜地擬定本區域的脫貧攻堅任務和精準扶貧目標體系（如總目標、年度目標、半年目標等），進一步明確精準脫貧攻堅戰的路線圖、時間表。二是要以精準扶貧目標體系為導向，建立健全精準扶貧的責任體系。各部門和各級政府應制定、完善《精準扶貧重點攻堅任務》《精準扶貧重點任務分解表》《〈脫貧攻堅責任制實施辦法〉實施細則》等，依據精準扶貧的具體目標任務，厘清有關黨委和政府機關脫貧攻堅責任，層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，切實構建責任清晰、各負其責、合力攻堅的精準扶貧責任體系。三是以精準扶貧責任清單為指引，突出目標、結果導向，建立健全精準扶貧審計定責標準體系。

（二）基于精準扶貧政策跟蹤審計的問責流程

基于精準扶貧政策跟蹤審計的扶貧治理問責體系是一個全面、系統、動態、閉環式的系統。從問責流程來看，精準扶貧政策跟蹤審計涵蓋“精準扶貧定期報告報送→政策執行情況審計評價→精準扶貧審計成果轉化”等三個主要環節。

1.精準扶貧定期報告報送。相關部門和各級政府應根據國家扶貧方針政策并結合本區域的實際，因地制宜地制定本地區的《精準扶貧重點攻堅任務》《精準扶貧重點任務分解表》《〈脫貧攻堅責任制實施辦法〉實施細則》等，從而引導和規范各扶貧責任主體的責任遵從。與此同時，國家應牽頭成立由民政部門、審計部門、財政部門、相關企業等組成的精準扶貧信息披露標準委員會，出臺《精準扶貧信息披露辦法》等，以此作為編制精準扶貧定期報告和精準扶貧政策跟蹤審計報告的直接依據。

2.政策執行情況審計評價。精準扶貧政策跟蹤審計包括定期報告審計（如年報審計、季報審計）、專項審計等。除專項審計和專題審計是針對特定事項，按照特定目的，對某一精準扶貧治理專項或專題進行專門調查之外，定期報告審計還可采取“被審計單位（各下級行政單位）制定精準扶貧定期報告，審計機關定期審計”的方式來組織，即被審計對象或精準扶貧責任主體以《精準扶貧信息披露辦法》等為指南，編制精準扶貧定期報告并上報精準扶貧主管部門和審計機關，審計機關以扶貧責任清單為依據制定審計定責標準，對定期報告進行審計，出具精準扶貧審計意見及審計整改意見。

3.精準扶貧審計成果轉化。審計成果得以正確、有效的運用，是審計目標得以實現的基本保障。精準扶貧政策跟蹤審計成果轉化包含審計成果公告、審計意見整改落實、審計追責等。其中，審計成果公告是將審計報告呈報上一級審計機關及當地政府部門，如財政部門、人事部門、民政部門、移民局等，這些部門根據審計報告情況通過精準扶貧政策改革、扶貧資金劃撥決策以及扶貧責任人職務晉升等方式，促進扶貧治理優化調整；審計意見整改落實則是通過梳理審計發現的問題，形成“問題清單”和審計整改意見，并通過對整改結果的跟蹤檢查，對接“問題清單”和“整改清單”，確保各項改革舉措落地見效；審計追責是指法院、檢察院等部門針對扶貧治理過程中存在的玩忽職守、違法亂紀等問題，應視情節輕重，進行定責、問責、追責，制約政府的權力運用。

（三）扶貧治理問責體系效率的提升路徑

要優化扶貧治理問責體系，提升精準扶貧政策跟蹤審計的監督治理作用，至少可以采取以下措施：

1.完善公告制度，推進報告“規范化”。首先，“模糊表達”與“最少限度報告”是當前精準扶貧定期報告和精準扶貧政策跟蹤審計報告的通病?；诖?，相關部門和各級政府應牽頭制定《精準扶貧信息披露辦法》與信息公開指南，建立精準扶貧政策跟蹤審計信息公告標準，確定內容框架、披露形式等。其次，要建立定期報告制度，實行“一項目一報告、一事項一報告”，被審計單位對審計發現的問題應及時召開黨委（黨組）會專題研究整改方案、措施，落實整改責任人，在規定時限內向審計機關報送審計意見、審計整改意見、扶貧整改情況并以《審計報告》《審計專報》的形式面向社會公開。最后，建立精準扶貧政策跟蹤審計信息披露承諾制度和追責機制。

2.瞄準監督體系，夯實體制“扣扣子”。夯實精準扶貧政策跟蹤審計監督體系，扣牢審計監督體制機制的“扣子”。要從整體層面上建立審計整改聯動機制。健全地方政府領導、財政部門、民政部門、移民局、紀委監委部門、社保部門等有關各方協調配合的審計整改工作聯動機制，完善“審計整改報告、督查、聯動、問責和結果公開”五大工作機制，使審計整改工作有章可循，推動審計整改工作的規范化、制度化。

3.曬出三張清單，厘清責任“擔擔子”。對照精準扶貧政策跟蹤審計報告、精準扶貧政策跟蹤審計處理處罰決定書等，制定被審計對象“精準扶貧審計整改責任清單”“精準扶貧審計整改問題清單”“精準扶貧審計整改清單”三張清單，落實政府分管領導精準扶貧政策跟蹤審計整改牽頭責任、被審計單位黨政“一把手”第一責任人責任以及被審計單位分管負責人直接責任人責任，層層壓實責任“擔擔子”，倒逼被審計單位落實整改措施。

4.落實一項制度，追責問責敢“亮劍”。一是要將精準扶貧政策跟蹤審計情況及問題整改納入部門和領導班子年度實績考核，推進精準扶貧審計整改常態化、制度化；二是地方政府應會同財政部門、民政部門、移民局、紀委監委等部門，加強對精準扶貧政策跟蹤審計問題整改的督查督辦，及時跟進整改進度，適時開展巡查回訪，定期予以督查通報；三是完善大案、要案線索查處、會商、移送、反饋的協作機制，不斷提升問責效率和問責深度，對精準扶貧政策跟蹤審計中發現的問題重視不夠、整改不力、屢審屢犯、敷衍塞責的，敢于“亮劍”；四是將按照有關規定，提請組織人事部門啟動追責問責，并把精準扶貧政策跟蹤審計結果及審計問題整改情況作為對領導干部考核、任免、獎懲等的重要參考依據，不斷探索并完善對領導干部權力運用的監督方式。