對垂直管理單位貫徹落實政府采購政策研究

賈婕

摘 要：政府采購近年來逐步從生澀走向成熟，相關的政府采購法律也逐步推廣和完善，政府采購管理日趨重要。運用科學規范的集采方法，營造良好的采購環境，引入第三方競爭機制，提高采購環節的高效性實效性，同時，反作用于政府采購政策更加完善具體。本文擬通過對政府采購管理全過程具體化的研究，提出完善垂直管理單位政府采購管理的對策。

關鍵詞：垂管管理? 政府采購? 政府采購政策

一、研究背景

經過數十年《中華人民共和國政府采購法》的實行，通過在實踐中不斷檢驗和校正，政府采購管理制度趨于完善，采購環節趨于完整，政府釆購管理告別了過去的主觀化、教條化、邁向科學化、信息化的道路發展。因為政府采購起源發展較晚，與發達國家早已存在完善的政府采購制度相比，在規范管理、法規要求、監督控制等方面還有明顯不足，同時由于各國國情不同，完全照搬照抄也不適用于符合中國國情的政府采購。現階段來說，政府采購無法做到透明性與保密性相協調，法規運用規范性和效率性不能平衡，成本與收益不能兼顧，高價高成本與低價效能低無法兼顧。

二、垂管單位政府釆購管理目前存在的問題

（一）采購機構設置重復性冗長性

各單位綜合考慮人員情況及工作需要，條件充分的單位組織建立集釆中心，其他單位選擇建立集釆領導工作小組并兼顧辦公室和會計財務人員。會計人員從政府采購過程出發：提出需求、測定預算、立項申報、組織開展招投標、項目實施、貨款按期支付、甚至是最終驗收，全過程參與實施，兼顧財權事權，對于條件好，人員配備齊全，組織機構完善的單位，成立了專門的集采中心，專門負責采購工作，對于其他條件不具備的單位，管理混亂，財事權不能分離，本身負責組織實施采購，同時也負責監督管理。

（二）采購預算編制不規范

政府采購預算在整個單位全面預算中占有不可或缺的比重，關系到單位的系統化、日常化支出，該預算具體涉及單位公用支出和項目支出，是整體預算的細化，要求嚴謹性，單從制度層面難以約束，且作為單位預算中的一部分未得到應有的注重，因而預算編制存在片面化、主觀化，隨意性較大，導致預算執行存在偏差。

（三）績效評價體系不完善

通常中央垂管單位選擇績效結果評價作為預算執行的效果進行衡量比較。極少單位設定額外的個性指標，設定本次項目執行的進度、成效、節約率等指標，其余單位仍選擇系統化、標準化的指標進行分析。存在直屬上級預算單位直接管轄的二級中央垂管單位，部分涉及整個系統內的集中采購通常由總部作為組織方，實施計劃采購，但是對于采購產品的真正使用者來說，反而對產品的效果和質量人微言輕，此外，大多數產品并非屬于一次性消耗品，但對采購結果的績效評價卻一錘定音，缺少后續持續性、跟蹤性的評價，以及由下到上的評價匯總渠道。

（四）二級垂管單位缺少監督力度

中央垂管單位直接發起的系統內采購，作為二級垂管單位，通常負責產品的數量和計劃上報，采購活動由中央單位統一開展，因隸屬于采購部門下級，可能在需求的報送和上級部門理解方面存在偏差，出現采購問題時，二級垂管單位不便于提出采購問題和采購建議，或者中央垂管單位不便于因個別問題而修改適用于整體的采購方案，采購評價信息系統沒有及時設立反饋和提議機制，無法實時體現使用者的用后評價。

三、中央垂管單位政府釆購管理的對策研究

（一）完善采購機構和人員配置

大多數政府機構的采取的集采單位設置，設置在財會部門，不符合“財事權”分離的要求。集中采購在預算執行當中占據舉足輕重的地位，大部分職能部門的工作離不開政府采購，將采購部門分離是時代要求，也是必然趨勢，同時滿足“管采分離”。

設立單獨的采購部門，負責上下級單位政府采購的審批以及本單位采購需求、采購計劃、項目實施和采購數據的匯總，協調配合各部門，實施本級采購，配備專門的集采人員，不得與其他部門兼職。

財會部門可作為監督部門，作為第三方對采購活動進行督導，負責費用的審批和驗收等工作，協調采購部門人員進行審核，此外對下級部門的采購活動進行監督評價。對采購流程活動進行整體監督，接受第三方部門的投訴受理，按照職責權限對采購部門進行定期檢查。形成集采部門、財會部門，雙向對接，互為助力，互為監督。

（二）加強采購管理

1、明確細分采購流程

采購預算作為單位總預算的一大部門，隨著職責的明確分化，采購預算越發重要。各部門預算細化為基本預算和支出預算兩部分，貨物和服務類等支出占據集中采購大部分支出，支出活動又與日常職能部門工作密切相連，存在業務部門與財務部門的信息系統不相通的情況，數據得不到及時的共享，增大了溝通成本，導致預算編制不準確。

2、分類審批流程

為更加貼合日常采購需求，避免因溝通等原因造成的資源浪費現象，對日常采購頻繁的貨物、服務、工程等對象，按照采購頻率分為一般需求和臨時需求，分別確認審批標準流程等。

建議建立集采系統和固定資產系統相互關聯，對使用期限內的設備進行跟蹤評價，同時，也可參考固定資產系統中設備使用情況，作出需求測試。通過對現有設備使用情況進行評價，采用使用年限、報廢率、使用數量、評價質量等因素，進行大數據規范化總結歸納，明確各類產品需要更新換代的時間，對需要采購的其他類別設備，進行同類對比，已達到節約采購資源，優化資源配置的作用。在固定資產系統中達到使用年限的，集采系統自動抓取，與其他類別產品進行類比評價，以此為依據提供采購建議。

（三）完善采購績效評價體系

通過設立績效評價指標體系，緊密結合兼顧財務性指標與非財務性指標，在集采預算財務支出中，日常基建維修、大型修繕、電子設備采購等項目皆可運用零基預算。對于一些經常采購的項目，可以同時借鑒以往績效評價監督體系，同時進行橫向對比，明確進步點和創新點。

根據項目的不同采用不同的績效考核指標，設立多部門聯動的科學評價體系。設立績效目標主要考慮：一是各部門職能工作需要，注重事務發展的需求性，設立站在全單位層面上的發展規劃，不能片面的只反映本部門情況;二是根據不同的采購項目設立不同的評價體系，避免一套評價體系用于單位各個層面績效評價，加入細化指標，采用定性與定量相結合，定量為主，定性為輔的評價模式，設定專屬于本項目的個性化評價指標體系。三是充分進行調研論證，綜合考慮使用部門的意見，適當延長績效評價的時期，使績效評價結果覆蓋項目的使用周期。

（四）設立采購監督機制

作為基層實際采購用品的使用者，為充分發揮采購監督人和評價者的作用，在實施集中采購活動中，通過采購平臺，將意見和建議報回中央政府部門，建立由“基層到上級”的反饋通道。通過這一平臺的設立，一是便于采購主體充分考慮下級使用部門意見，方便集采信息公開透明，下級部門及時了解已處于流程中的政府采購計劃，提出合理的需求。二是通過采購平臺的設立，便于招標公告、中標文件等資料在上下級間進行流轉，避免造成集采資料不全面。三是便于上級主管單位在本級實施采購中，更好的行使監督員的作用，對基層集中采購做到心中有數。同時，便于單位其他事權部門加入，跟蹤采購流程，及時反饋使用意見，有利于績效評價指標的填報和匯總。其他同級部門有類似采購活動，也可通過平臺進行借鑒，交流。