蘇州“政經分開”實施策略的探討

王霓，袁中金

(蘇州科技大學 建筑與城市規劃學院，江蘇 蘇州 215001)

城鄉二元結構一直是城鄉一體化重大阻礙，黨的十九大報告提出，要建立健全的城鄉一體化體制機制和政策體系，構建新型的城鄉關系，實現城鄉一體化發展。農村集體經濟制度在一定程度上阻礙了城市化的發展。當前，中共中央國務院提出深化農村基層治理改革，并發表了《“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向》，各地開展了“政經分開”的試驗。國內對于“政經分開”這一研究比較少，案例主要集中在廣東南海等珠江三角洲地區、浙江溫州地區，以及以蘇州高新區楓橋街道為代表的蘇南等地。蘇州楓橋街道從2006年開始進行“政經分開”的改革，取得了顯著的成效，引起了全社會的廣泛關注。

1 政經分開的意義

“政經分開”是指在農村治理中將行政管理職能與經濟發展職能相分開。在農村基層社會治理提出“政經分開”，涉及農村政權體系的微觀架構的重組，在農村實行“政經分開”，其重大意義不亞于土地聯產承包到戶對我國的影響。隨著蘇州城鄉一體化的進一步發展，農村社會正在經歷著歷史性的變革，而之前推行的傳統社會“政經合一”的模式導致了很多諸如集體資產歸屬不明、集體產權流傳不暢、農民權益無法得到有效保護、農村社區公共服務無法均等覆蓋、對集體經濟組織的監管不足等問題，迫切需要對農村基層治理進行改革。隨著農村全面改革的深化，土地流轉及城鎮化所帶來的更復雜的利益關系及多元任務讓近年來我國大部分農村地區“政經合一”的治理模式受到了越來越多的挑戰，在推進農村集體產權制度改革的基礎上提出了“政經分開”，是一項有益的探索同時具有重大意義。實施“政經分開”，不僅有利于促進農村集體資產保值增值，同時也有助于形成一個群眾自治組織、集體經濟組織和資產經營各方權責清晰和新型的農村治理結構，實現農村治理能力的現代化。

同時，從反腐敗的角度來講，“政經合一”意味著村干部承擔著管理股份合作社的職能，權力的過分集中一方面容易造成腐敗現象的發生，另一方面也不利于激發管理層的主動性與創造性。隨著農村集體資產經濟的發展壯大，其導致的農村基層領導出現了不少腐敗現象，實施“政經分開”涉及黨的領導在農村治理發揮的作用，對黨員基層領導的約束和管理產生一定影響，對于我黨進行反腐倡廉具有重大意義。

2 蘇州市實施“政經分開”的做法及遇到的問題

2.1 做法及成效

蘇州市高新區楓橋街道從2006年率先進行了基層自治組織與集體經濟組織職能分開的改革探索，隨后吳中區長橋鎮及昆山市花橋鎮也開始進行“政經分開”的實踐。在“政經分開”的實際探索過程中，蘇州市各鎮由于本身的政治機構變革、經濟發展水平及城鎮化推進的程度不同，實行了不同的改革做法，下面主要對目前蘇州市實行“政經分開”的具體做法和成效進行總結。

蘇州市高新區楓橋街道在2006年起推出了“政經分開”的試點，由于撤村并居相對徹底，在此背景下形成了著名的“蘇州楓橋模式”。其具體做法：撤掉原有24個村莊將其整合重建為7個社區，通過打破原有行政管理模式，建立7個社區居委會來推行社區化管理服務；組建村股份合作社，對原有集體資產清算后折算股份到符合條件的集體組織成員手里，將原有的集體經濟改造成為股份制，實現農民當股東，這樣保障了農民的經濟收益。通過一系列改革措施，楓橋街道取得了顯著成效，主要表現：通過成立24家村股份合作社，8年累計分紅2.5億元，拉動了農民的收入；對于村級集體經濟來講，通過一些措施將村級集體經濟做大做強也增強了它的市場競爭力；劃清了公共服務承擔主體界限，提高了基層服務能力，推進城鄉管理一體化。

隨后吳中區長橋鎮、昆山市花橋鎮也分別進行了“政經分開”的探索實踐。其做法都是實行“五分開”制度，即選民資格分開、組織功能分開、財務資產分開、議事決策分開和人員管理分開。具體措施：行政組織方面，將社區農民按照其所屬地區劃分社區居委會，進行分開化管理；集體經濟方面，通過組建鎮級集團公司，整合投資，將經營性資產委托集中管理，通過引導農民入股，將集體經濟做大做強。其主要成效：做大集體經濟，發揮了集體經濟的富民功能；公共服務得到優化，公共配套設施不斷完善，為村級提供更優質的公共服務，縮小城鄉差距，實現城鄉一體化格局；明確股權，農民利益得到保障，同時為集體經濟轉型發展提供基礎。

2.2 遇到的問題

盡管“政經分開”在農村改革背景下是大勢所趨，目前，蘇州實施“政經分開”的成果有目共睹，但是“政經分開”作為一項改革創新涉及多方利益，在實際工作實施中仍面臨諸多矛盾與問題。

“政經分開”的實施推動力比較薄弱。作為一種基層治理改革創新，“政經分開”涉及多方利益，在某種程度上削弱了原有的村委權力機構的勢力，因此，一些村在實施過程中對相關的職能權力沒有明確劃分，弱化了改革的實效。很多地方的“政經分開”只是走走形式，在推進過程中各方不配合，黨委、村委會和集體經濟組織在實權上沒有得到實際的制衡，造成改革流于形式。

建設成本高導致“政經分開”面臨很大問題。例如楓橋街道在實施“政經分開”過程中，除了之前建設的富民股份合作社外，近期建造的富民載體項目用地都是通過掛拍方式取得，由于建設成本較高導致項目收入回報率低于同期銀行貸款利率。但相關部門還未頒布政策來對村級經濟土地的取得上給予政策支持，這在一定程度上阻礙了改革的實施。

相關法律法規不完善也是“政經分開”實施過程中的一大困難。“政經分開”涉及到相關的法律法規，在改革過程中一些做法與現有的法律法規相抵觸，因此在實施過程中受到了一定的約束。例如蘇州楓橋街道在實施“政經分開”過程中通過組建富民合作社來實現農民經濟增收，在此過程中，政府財政為了保證每年合作社股份分紅比例不降低，每年會對農民進行一定的補貼以滿足農民的合作社股份分紅的逐年增加。這種做法雖然增加了農民的分紅，但財政支出方面缺乏法律支持。此外，集體經濟組織的權責沒有法律明確保障，導致“政經分開”在公共支出、盈利收益等方面都受到很大制約。

3 蘇州政經分開的策略建議

3.1 全面準確理解“政經分開”的內涵

首先要全面準確地理解“政經分開”的內涵及外因。“政經分開”中的政經指的是黨委、村委會和集體經濟組織三者分開，即“黨”“政”“經”三元分開，而目前大多數“政經分開”實踐都將“黨”“政”合在一起，指的是“黨政”“經”這二元分開。準確來講政經分開是指“黨”“政”“經”三元分開，而不是二元分開。同時，“政經分開”不是“政經分離”，我們要理清“政經關系”，這是全面理解“政經分開”的核心要義，“政經分開”這三元分開是因為其涉及基層政權構建，關乎將來黨委或者黨支部是否需要設置的問題，因此，應對“政經分開”的內涵和外因進行全面準確理解。

3.2 “政經分開”要在法律法規的框架下執行

“政經分開”是一次農村基層治理制度的創新，村級組織職能轉變要符合國家法律制度的規定，必須要有法律依據，確保其在現有的法律框架下執行。《村委會組織法》對村委會的職能有明確的規定，所以探索“政經分開”的實施要注意法律問題，要在國家法律制度框架內開展，體現法治思維，比如自治法、集體經濟組織法，充分體現農民自愿，同時應有法律顧問介入。“政經分開”盡管是一個創新的實踐，但它仍需在我國已有的法律法規的基礎下進行創新，不能打著體制創新的旗號，隨意突破我國的法律法規，否則會導致新的問題出現。

3.3 實行“政經分開”需要一個過程

蘇州要實現“政經分開”是需要一個過程的，而不是一蹴而就。想要實現“政經分開”達到“黨”“政”“經”三元“三足鼎立”，需要經歷一些步驟和過程，這個過程中可以首先實現“兩足鼎立”，然后再一步一步實現政經分開。目前，我國關于“政經分開”的實踐有三種模式，除了江蘇楓橋“政經分開”模式外，還有廣東南海的從自治組織中剝離集體經濟組織的“政經分離”模式，浙江溫州的政經、資地和戶產分開及股改、地改、戶改三改的“三分三改”模式。從廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州這三個地區近10 a的改革探索中，我們可以看到盡管關于“政經分開”的改革方式方法不相同，但在實施政經分開的過程中都是通過一步步的機制創新改革逐步達到政經分開，在這個過程中無法一步到位實現政經分開，應該逐步將集體經濟從“政經一體”中解放出來，在制度層面，慢慢完善法律制度及相關政策，逐步全面實現農村基層治理由“政經合一”向“政經分開”模式的轉換。

3.4 強調對村進行分類型

“政經分開”的實施應當劃分不同類型的村莊，根據不同類型的村莊分別采用不同的實施策略。蘇州市的政經分開正在探索階段，各地區按照不同標準對村莊進行了不同的分類。昆山市將農村劃分為城中村、城邊村和純農村三種類型，根據不同類型的農村制定不同的村補貼標準等措施。除了這種分類標準外，村集體經濟的規模大小也會影響政經關系，村集體經濟規模與“黨”“政”“經”三元力量的大小密切相關。農業農村部副部長韓俊表示，村集體的發展必須達到一定水平才能夠實現政經分開，在村委會之外設立另一個村集體經濟組織對于村集體經濟實力較弱的村莊來講只會增加管理成本。因此，吳中區的長橋村按照村集體經濟組織的規模將村莊分為集體經濟規模超過五千萬的村、超過一千萬的村、超過五百萬的村，以及低于五百萬的村這四類村莊。這種根據不同村莊進行分類型，制定不同的方法來實施政經分開的思路值得借鑒。

3.5 基層村的公共服務由集體經濟承擔

關于實施“政經分開”的核心問題是基層村的公共服務設施問題，在公共菜場資源分配上，基層公共服務應由集體經濟組織承擔。想要實行“政經分開”，其關鍵在于基層政府要合理配置事權和財權，將基本公共服務覆蓋面從城市社區延伸到農村社區。目前來講，大多數地區的地方財政暫時不具備將村級公共服務都承擔起來的能力，通過改革大力發展壯大村集體經濟，提高其基層公共服務能力。

4 小結

目前，我國農村社會改革處于一個新的階段，在新形勢下，傳統的治理模式已難以適應城市化的進程和新農村的發展要求，制度性障礙成為我國農村發展的最大阻礙，盡管“政經分開”這項改革面臨很大的問題和挑戰，但只要我們全面理解“政經分開”的內涵，把握其規律及實施方法和技巧，在現有的法律制度框架下進行創新改革，打破固化的體制機制，不斷完善和構建新的農村基層治理框架，從而形成更加靈活的社會基層合作治理體系。