特許經營項目需要納入PPP項目管理庫管理嗎？

文/ 中倫律師事務所 周月萍 周蘭萍

引言

財政部開發建設的PPP項目綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發布平臺，旨在促進PPP市場科學、規范和可持續發展，由各級財政部門要按照財政部PPP中心統一制定的數據規范與要求，進行項目信息的錄入與動態管理。凡是以PPP模式實施的基礎設施和公共服務項目，均要求將項目信息及時、全面、完整地錄入綜合信息平臺。基于特許經營模式與PPP模式之間存在的爭議，引發出特許經營項目是否需要納入PPP綜合信息平臺項目庫管理的問題。對此，目前尚未有法律法規明確規定特許經營與PPP之間的關系，以及強制性要求將特許經營項目納入綜合信息平臺進行管理，但筆者嘗試從特許經營與PPP模式爭議的原因追溯，以及當下規范操作項目的要求等視角，分析是否有必要將特許經營項目納入PPP項目綜合信息平臺項目庫一并管理。

一、特許經營與PPP模式爭議的原因追溯

（一）規范性文件未對PPP和特許經營關系和適用范圍進行厘清

在PPP及特許經營模式被廣泛推廣之初，國務院相繼頒布施行了兩部對該兩種模式發展起關鍵性引領作用的規范性文件。2014年9月21日頒布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）以加強地方政府性債務管理為抓手，確立了三項重要機制：一，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借；二，賦予地方政府依法適度舉債融資權限；三，推廣使用政府與社會資本合作模式，來規范政府方的融資舉債活動。同時鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。但是，該規范性文件并未厘定政府與社會資本合作與特許經營之間的關系。

其后，2014年11月16日發布實施的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）提出建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，吸引社會資本參與市政基礎設施和社會事業等領域的建設運營。同樣，該規范性文件將PPP模式與特許經營并列、交叉混用。

（二）兩大部委分別立規、建庫，項目操作出現擇規而適的亂象

在上述國發〔2014〕43號及國發〔2014〕60號兩部規范性文件施行后的數年里，中央各部委圍繞PPP、特許經營相繼出臺各類鼓勵、調整和規范項目操作相關的規范性文件，搭建起了PPP項目和特許經營項目的兩大體系 。1雖2016年7月7日國務院常務會議明確了政府和社會資本合作部門職責分工，名義上區分為基礎設施領域PPP和公共服務領域PPP，但兩者外延上仍存在普遍交叉。其中：

1、財政主導PPP模式，建立了PPP綜合信息平臺

財政部先后頒布施行《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）2財金〔2014〕113號文已于2017年11月30日有效期滿。有效期滿后，該文失效，將面臨被財政部條法司清理或者被起草單位調整后重新發文等情況。、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）等作為基石的規范性文件，在基礎設施和公共服務領域倡導采用PPP模式引入社會資本參與投資建設及運營，并在此基礎上開發建立了PPP綜合信息平臺。

2、發改主導特許經營，建立了基礎設施PPP項目庫

國家發改委先后頒布實施了《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號，以下簡稱“2724號文”）、國家發改委等六部委《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015年第25號令，以下簡稱“25號令”）、《國家發改委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）等文件，構筑起基礎設施領域特許經營模式，并且各地發改委在投資項目在線審批監管平臺及重大建設項目庫基礎上，建立了基礎設施PPP項目庫，對特許經營項目進行統一管理。

3、項目操作層面，PPP項目與特許經營項目交叉適用規范及雙重入庫管理的現象

正是基于上述文件規定，財政、發改各自主導PPP、特許經營項目管理，造成項目操作層面無法有效厘定兩者界限，且財政及發改又系項目不同階段的行政主管部門而無法回避，出現同類型項目、相同問題適用不同規范性文件規定，以及項目需分別錄入財政部PPP綜合信息平臺和發改基礎設施PPP項目庫等現象，增加了項目操作難度，降低了項目運行效率。

因此，基于PPP模式和特許經營模式在適用對象、回報機制等自身方面的差異，以及上述歷史根源及主管部門管理分工不同等模式以外客觀因素，引發了立法、學理和實務界對PPP模式與特許經營模式的爭議。

二、PPP規范性立法層面，確認特許經營屬于PPP模式的一種實施方式

（一）PPP的適用領域包含了特許經營適用領域

雖有關特許經營與PPP之間的關系，未有法律規定明確界定，但是根據《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、中國人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號，以下簡稱“42號文”）的規定3（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。，需廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務，其中在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。可以看出，特許經營的適用領域包含于PPP的適用領域中，但適用對象各有側重。同時，該觀點在發改投資〔2016〕1744號文件的附件：“傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目”也得到印證。

（二）特許經營屬于PPP模式的一種實施方式

除上述國發〔2014〕43號及國發〔2014〕60號兩部規范性文件將特許經營作為PPP模式的實施方式之一外，根據發改委2724號文的規定4一、充分認識政府和社會資本合作的重要意義政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。，PPP的實施方式包括特許經營、購買服務、股權合作等，以及根據《國家發展改革委關于印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資〔2016〕2231號）的規定5第三條 實施方式政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優先采用建設－運營－移交（BOT）、建設－擁有－運營－移交（BOOT）、設計－建設－融資－運營－移交（DBFOT）、建設－擁有－運營（BOO）等方式。存量項目優先采用改建－運營－移交（ROT）方式。同時，各地區可根據當地實際情況及項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。，PPP合作模式包括特許經營和政府購買服務兩類，均將特許經營列為PPP模式的一種實施方式。

因此，在PPP的適用領域包含了特許經營適用領域，并將特許經營歸入PPP模式的一種實施方式語境下，特許經營項目同樣應當受到財政部頒行的調整PPP項目的相關規范性文件的規制。

三、將特許經營項目納入PPP綜合信息平臺項目庫管理，有利于項目規范化操作且已有入庫案例可循

（一）將特許經營項目納入綜合信息平臺項目庫符合目前政策對于PPP項目實施的要求

第一，根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）的規定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。并且，根據《預算法》的規定，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。為避免特許經營項目所涉政府支出責任，包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等無法通過財政預算安排進而影響項目的合規性和社會投資人獲取合理投資回報，建議將特許經營項目納入綜合信息平臺項目庫。

第二，根據2724號文的規定，對于有收費基礎的經營性項目、準經營性項目，可通過授予特許經營權的方式進行推進6（二）操作模式選擇。1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。。但是對于準經營性特許經營項目來講，仍需政府方提供可行性缺口補助。而針對經營性項目，通常也會存在政府方按照約定比例負責部分資本金的出資或項目公司股權投資的情形。但實際操作中，由于多個地方已出現政府方對PPP項目的支出責任已接近甚至超過10%的紅線，為了準確評估政府方的實質財政承受能力和項目履約狀況，建議將特許經營項目一并納入綜合信息平臺項目庫，跟蹤財政預算支出情況，防范形成政府隱性債務。

第三，由于特許經營與PPP之間的邊界不夠清晰，且前者的規范性制度體系不完整，從規范項目實施的角度，防止因不規范而導致項目失敗及增加各參與的風險（如項目不能如期融資風險等），建議可將特許經營項目納入綜合信息平臺項目庫實行動態化項目，確保項目合規落地。

（二）已有部分特許經營項目納入綜合信息平臺項目庫進行管理

經筆者在財政部PPP綜合信息平臺項目庫中以“特許經營”作為關鍵字進行檢索，發現目前項目管理庫中已有13個特許經營項目，主要項目類型包括污水處理、垃圾焚燒發電、煤改氣、集中供熱、體育館、市政公交等，其中不乏第二批次國家示范項目（如“桐梓縣13個污水處理項目PPP特許經營項目”）、第三批次國家示范項目（如“益陽市城市生活垃圾焚燒發電特許經營項目”）等。由此可見，對于特許經營項目，可以參照PPP項目的管理流程進行管理，按照財金〔2015〕166號、財金〔2017〕1號等文件的相關規定，及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息和批復文件，保障公眾知情權，并推動PPP市場公平競爭、規范發展。

四、結語

雖然目前并無法律法規明確PPP與特許經營之間的關系，以及強制性要求特許經營項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫進行管理的規定，但基于上述立法歷史根源及主管部門管理分工不同的客觀因素、較高層級的規范性文件層面確認特許經營屬于PPP模式的一種實施方式和特許經營項目已入庫的操作先例，筆者建議在PPP專門立法中明確PPP與特許經營的關系，規范特許經營項目的操作。同時，為避免增加地方政府的隱性債務、確保各方順利履約，建議將特許經營項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫管理。