精準扶貧易地扶貧搬遷政策的問題與反思

王洪雷

（廈門大學，福建 廈門 361005）

易地扶貧搬遷給個人、農村社區與環境帶來了極大的經濟效益、社會效益和生態效益。其作為精準扶貧“五個一批”的重要方式之一，能夠最徹底、最有效地消除貧困，使生活在“老、少、邊、險”地區的貧困農戶也能共享改革發展帶來的現代文明，由此可見，易地扶貧搬遷是一項利國利民的造福工程。但是，因為需要搬遷脫貧的困難人口數量多，分布廣，致貧原因復雜，易地搬遷的具體模式及其配套各項工作只能因村施策，在摸索中進行，因此易地搬遷中不免存在一些問題。

一、易地扶貧搬遷存在的問題

（一）對搬遷農戶需求的回應問題

通過實地調研發現①，各地扶貧工作存在著很強的政策導向色彩。易地扶貧搬遷必須遵循“政府主導、群眾自愿”的基本原則，然而完全性的政府主導型的易地扶貧搬遷會在一定程度下削弱減貧效果。因此本文旨在提倡政府在搬遷過程中應由完全的“主導者”角色向“亦主導亦服務”的角色轉變，即其社會角色定位應介于“主導——服務”兩種角色之間。政府的主導性主要體現在對那些資源緊張、機會稀少且缺乏內生動力脫貧的欠發達農村進行扶持，推動其實行易地扶貧搬遷。毋庸置疑，政府主導的易地扶貧搬遷有其合理性，不僅是因為貧困地區其公共基礎設施建設、公共服務供給和大的宏觀發展環境的營造都很難甚至不可能由其他個人或組織來完成。但是必須承認政府政策干預介入應該是有邊界的，過度的國家行政權力的干預以及政策導向，容易使地方政府陷入唯上不唯下、只為追求自身政績而不顧貧困農戶的實際情況，造成極大的行政資源浪費的同時，更會扭曲市場自我調節體系的正常運行。

（二）農民權利缺失問題

經濟學家阿馬蒂亞·森認為，貧困從來不只是單純的經濟問題，權利的貧困才是經濟貧困的真正根源。在實地走訪中，我們發現很多地方干部都提到農村的貧困大多因為貧困農戶的思想相對比較保守，只知溫飽不知發展，并且很多貧困戶致貧原因就是懶惰。然而這種把農民的個人素質低作為貧困發生的主要原因并不能解決問題的實質，并且容易使問題簡單化。這涉及到農民學經典論題“斯科特—波普金論題”，亦即“‘道義小農’或‘理性小農’”之爭。長期的爭論都分別將“保守”或“理性”作為標簽貼在農民身上。然農民在現實生活中往往并不是理性和保守能概括的。正如郭于華所說，農民在生存困境中表現出來的行為習慣既有理性一面，也有基于傳統道義上的非理性特點，農民在現實中的選擇往往受制于其生存境遇和制度性安排。[1]農村社會至今仍然擺脫不掉貧困的客觀原因則是長期存在的二元社會結構，農民不平等地位高度制度化使農村社會發展舉步維艱。中國的農民為中國的改革開放做出巨大的奉獻和犧牲，在經濟發展的今天，改革的紅利應該惠及農民，而不應該把他們排除在外，把農民作為一個平等權利的主體，打破城鄉二元分割的社會結構，給農民以自由遷徙的權利，機會平等地享受基本公共服務等一切權利。

（三）扶貧政策落實問題

由于特殊的國情，移民搬遷牽涉人口眾多、搬遷周期長，扶貧任務比較艱巨。根據《十三五易地搬遷規劃》，我們知道，建檔立卡搬遷人口從地區分布上看，西部12省（區、市）約664萬人，中部約296萬人，東部（河北、吉林、山東、福建）約21萬人，各自占搬遷人口總數的67.7%、30.2%和2.1%。國家提出在2020年消滅貧困，因此扶貧任務異常艱巨。14個連片扶貧區是扶貧工作的重頭戲，其中秦巴山區因為囊括的省份多、范圍廣、地區內部發展差異大等因素成為14個集中連片特困地區重中之重，僅商洛、安康兩地就有近150萬貧困人口。

易地扶貧搬遷工程作為一項通過國家政策推動并惠及貧困地區的造福工程，具有很好的生態效益與社會效益并舉的同時，也會因為政策實施不到位給扶貧工作帶來不少的困難。我國農村土地自1997年實行二輪延包制后，可支配的土地可謂很少，如何解決貧困戶的耕地問題是一個既現實且難度又大的政策性問題。另外，易地扶貧搬遷涉及方方面面，涉及部門眾多，扶貧政策落實難。

二、易地扶貧搬遷政策的反思

關于貧困治理的研究主要有兩種不同的研究范式：一是從經濟學角度認為貧困的發生是低水平經濟結構的產物，貧困的消除則依賴于經濟發展，經濟發展了貧困自然會消失；二是法學、政治學、社會學等學科的研究視域，認為貧困的誘因始于不合理的社會制度，治理貧困在于向貧困人口賦權增能。面對貧困治理的種種困境我們應該不僅僅局限于經濟學的思維框架，也不能把貧困簡單歸咎于個體的無能或資源的短缺，而應結合宏觀的制度性困境反觀中國治理貧困所存在的一些問題。

中國政府治理貧困三十多年，貧困問題雖總體上大大緩解但仍然有一部分地區還處于“頑貧”狀態。在加快全面建成小康社會、堅決打贏脫貧攻堅戰的時代背景下，本章針對上述易地扶貧搬遷面臨的挑戰，結合農民公民權視角多角度提出如下建議。

（一）注重農民公民權建設、擴大搬遷移民話語權

治理貧困新視角應逐漸由單純的經濟扶貧轉向與“權利扶貧”相結合，在經濟扶貧的同時通過變革完善相關制度和政策真正落實貧困人口的各項公民權，以公民權利夯實推進貧困人群的脫貧過程。針對現下我國二元經濟社會結構，首先要解決的是打破城鄉二元分割體制，實現城鄉居民無論是在社會地位、經濟發展還是各類保障中一律平等的公民待遇。針對歷史上帶來的制度性貧困，國家應予以適當“幫扶”，通過加大對“三農”的扶持和資金投入增強農民自身能力，以這種補償式形式減輕制度性因素對農民貧困影響，增強農民的脫貧能力。在具體搬遷過程中如明晰土地所有權、規范地方政府行為，在宅基地復墾、土地流轉、收益分配中滿足搬遷群眾多元需求，維護搬遷群眾的根本利益。培育搬遷人群民間自組織，引入民主協商機制，提高民眾主體意識和公共精神、增強其社區歸屬感。尤其是在以“政府主導”性的搬遷中，從維護社區共同體利益出發鼓勵和幫助增強搬遷農民主體能動性，，積極引導其廣泛參與到社區治理中，促進社區內生性幫扶力量的成長。政府在此過程中應尊重群眾意見和建議，切忌大包大攬抑制農民自發協同的創造性。使搬遷移民真正參與搬遷安置決策過程，不應以任何理由強制農民而出現“被搬遷”現象。同時要注重搬遷農戶的后續發展，增加對其職業技能培訓的投入以提高其就業能力，政府還應積極搭建就業平臺保障搬遷農戶就業權的落實。最后需進一步健全和完善養老、醫療、最低生活保障等農村社會保障制度，以增強農民自我發展與抗風險能力，以保障搬遷農戶在搬遷之后不會出現因病、因學重新“返貧”的現象。

（二）科學制定規劃、合理布局降低成本、提高長期收益

在易地搬遷實施之前，綜合考察遷出地和遷入地的各方條件，包括兩地的自然、社會環境，從各個角度進行合理科學評估以降低搬遷風險和成本，主要包括遷出地搬遷規模、人們的生活環境和習俗等方面，遷入地的資源承載條件、產業發展潛力、基本公共服務的供給能力等方面，然后再確定易地扶貧搬遷的規模。從而實現既能緩解遷出地生態壓力，又能避免對遷入地資源環境造成消極破壞，積極促成貧困農戶進行易地搬遷。尤其在以城鎮安置過程中，要統籌好“人——地——業”三者協調發展機制，遵循人口、土地和產業三集中原則，推進三者城鎮化同步協調發展。

（三）合理規劃土地安置、整合各方力量、構建大扶貧格局

在過去的扶貧工作中，社會、市場和國家各自發揮作用，沒有形成長久的合力，扶貧的成效比較有限。因此中國扶貧開發道路應該逐漸走向“三位一體”的大扶貧開發格局，即社會扶貧、專項扶貧與行業扶貧相結合。其中社會扶貧的力量在21世紀的重要性不斷得到加強。而社會扶貧是指在沒有政府參與情況所有其他形式的扶貧工作總稱，包括各類社會組織、民營企業和社會大眾參與的扶貧。通過“三位一體”的協作扶貧以實現社會、市場和國家“三駕馬車”齊驅，共同推動貧困地區發展和扶貧開發工作的格局。因此，在我國構建各方參與扶貧開發的大扶貧格局逐漸建構完善的過程中，必須要考慮社會、市場和國家各個主體參與的邊界，政策性扶貧政府雖處主導地位但不應過度干預，通過政策引導和制度建設，激發各社會主體的社會責任拓展其生存發展空間，消除社會企業、團體參與易地扶貧搬遷的制度性障礙，從而達到充分發揮社會企業與組織在易地扶貧搬遷過重的作用。從這個意義上說，社會組織和企業的參與不僅僅只是吸收更多的扶貧力量和資源，更在于為更具活力、更有效率的國家貧困治理體系的建構提供機遇。易地扶貧搬遷是一項長期、系統的惠民工程。但扶貧工作能否順利推進，離不開社會各界力量推動和積極協助參與。中國的貧困問題依然嚴重，大規模的減貧需要國家、市場、社會多方協調參與才能做到。布林克霍夫曾提到，非政府非營利性組織以及公民社會出現的最好土壤，是在支持性法律框架下和政府建構有效伙伴關系。[2]因此，推進相關法律法規的完善，健全政府和社會組織之間合作溝通機制，明確政府與社會組織各方邊界以及協調好以怎樣的合作社方式更好推進扶貧工作。鼓勵和引導不同社會主體參與到扶貧大業中來，各自貢獻不同的社會資源和要素，攜各方力量共同努力構建大扶貧格局，形成“全民參與、協同推進”的扶貧工作新格局。

在中國“強國家—弱社會”作為基本結構主體的時代環境下，易地扶貧搬遷群眾因為呈現不同利益訴求在與政府產生社會沖突中往往處于弱勢地位。緣于鄉村社會的主體是理性農民群眾，在利益訴求的鼓動下不斷與政府進行博弈，因此政府在易地搬遷實踐中必須不斷調整行動策略，形成國家與鄉村社會之間良性的民主協商機制。政府作為易地扶貧搬遷的參與主體其直接結果是：政府身兼兩職，兼具“運動員”與“裁判員”的雙重身份，這雙重身份最直接的后果就是扶貧資金較容易成為地方政府權力尋租的目標，此種情況下搬遷戶的利益容易被侵犯。政府角色就其主導性而言，易地扶貧搬遷作為一項涉及生態、民族、政治經濟、資源環境、宗教文化等多方面的系統性工程，是人口、社會、經濟、資源環境的重組和改變，政府應在諸如建立鄉村社會保障體系與公共產品分配平衡、積極縮小城鄉差別、為搬遷群眾提供住房和耕地以及基礎設施建設、創造和諧有序的新社區治理環境、為城鄉一體化提供物質性與制度保障等方面扮演“主角”身份；就其服務職能而言，政府兼具“服務員”與“調解員”雙重角色，如政府應積極引導和幫助搬遷農戶從事非農產業，并協調好遷出地與遷入地之間的矛盾。其次，易地扶貧搬遷應將“群眾自愿”作為搬遷的首要條件，合理科學地選擇搬遷安置方式。特別是整村推進的易地扶貧搬遷，它是一個舊場域終結與新場域重建再造相結合，這對于有著嚴重“戀土”情節的鄉土中國農村的農民來說，無論是思想情感還是生存發展都是一個極大的挑戰。其涉及面廣、影響深遠是不言而喻的。這就需要兼顧到易地搬遷過程中國家、集體、農民三方利益協調，兼顧好遷出地與遷入地以及搬遷戶與非搬遷戶之間當前利益和長遠利益。因此，政府在易地搬遷中發揮積極作用的同時避免大包大攬，切實做到不損害農民利益、發揮貧困農民的主體意識至關重要，尤其是遷出地與遷入地土地重新調整分配問題。土地是農民的生存之本，正如馬克思所說的，土地是一個大實驗場，作為共同體的基礎不僅提供勞動材料，還提供共同體成員居住的場地。[3]對于農民而言失去土地便失去一切，土地問題妥善解決對新場域的重組有著至關重要的作用。最后考慮易地扶貧搬遷要結合相應的產業發展，整合各項現有資源，對遷入地因地制宜地扶持有益產業實現可持續發展。

注釋：

①本研究選取了山東省沂南縣許家莊社區、山東省東營市皂戶村、貴州省龍里縣奮進社區和甘肅省武都區崖羊泉村四個易地扶貧搬遷社區/村作為田野調查點，本文是對四地精準扶貧易地扶貧搬遷工作調研后所做的思考和分析。