財政科研項目績效評價指標體系構建研究

盛安琪 蔣和容 張潤澤 楊巖 李華

[摘 ? ?要] 管理財政科研項目資金并提高其使用效率已經成為政府和公眾關注的焦點，政府績效評價工作日益重要。績效評價指標體系的建設亟待解決。文章通過分析績效評價工作現狀和科研項目的特點，對財政科研項目績效評價工作方法與指標體系設計進行了探究。

[關鍵詞] 財政科研項目資金;績效評價;指標體系設計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 23. 048

[中圖分類號] F810 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2019）23- 0107- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出了五年之內基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。隨著我國科技發展戰略的實施，財政科研資金投入效果越來越受到政府和民眾的關注，加強對財政科研資金的管理，提高使用效率是政府不斷追求的目標。從而，對財政科研項目績效評價體系提出了“符合科研規律”，因“項”制宜的更高要求。本文以財政資金支持的自然科學研究項目為對象開展績效評價及指標體系建設的分析。

1 ? ? ?財政科研項目績效評價的背景與意義

1.1 ? 財政科研項目績效評價的背景

創新驅動發展戰略是我國目前正在實施的重要戰略之一，而科研項目是科技創新的重要推動手段。通過開展一系列的績效評價工作可以提升財政科研資金的使用效果和效率。“要改革科技管理制度，績效評價要加快從重過程向重結果轉變?！边@是李克強總理在《政府工作報告》中做出的具體指示，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施》（國發[2018]25號）中也針對其具體提出“對科研項目開展分類績效評價”的總體要求。

1.2 ? 財政科研項目績效評價的意義

科研項目績效評價是指相關部門在具體制度框架下設定績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、標準以及方法，對科研項目的效率性、效益性和管理規范性做出客觀公正的評價，并將評價的結果應用在管理改進和立項參考的管理閉環。同時，能促進解決項目分散、資金浪費等問題。

開展科研項目績效評價具有以下重要作用：一是為科技管理決策提供科學和有效的依據;二是有針對性的提高科研項目的質量管理水平;三是合理地引導科研項目的產出效率和效果;四是規范科研資金的管理，提升資金配置和管理的有效性。

2 ? ? ?財政科研項目績效評價指標體系的現狀

目前，在我國科技體制改革不斷深化的形勢下，財政科研項目績效評價體系的建設還在起步階段。國務院25號文件中提出了對科研項目開展分類績效評價的要求，隨之科技部對國家重點研發計劃項目開展綜合績效評價做出了規范。但由于科研項目涉及類型較多，來源復雜，從現有制度看缺少操作層面的通用指標體系及個性指標指引，體現分類評價的方式方法也沒有統一指導思想，績效評價的重要作用還沒有充分體現出來，需要各層科技管理部門逐步完善和運用。

3 ? ? ?財政科研項目績效評價的思路

由于構建績效指標體系的目的是評價政府財政資金投入與產出比的合理性、科研項目的價值與效果等，所以需要采用不同類型指標從多方面進行評價與研究。

績效評價主要分為四個階段：第一階段是績效數據的收集和測量，形成業績值;第二階段是績效評分，按照既定的方法，將各指標的業績值轉換成績效分值;第三階段是統計匯總和分析，按權值將各指標的績效分值進行統計匯總，形成績效總分值;第四階段根據績效分值分析其成績和差異，形成績效報告。

按照國家關于科研項目績效評價的總體要求，應根據科研項目的特點進行歸類并制定績效評價指標體系。在整體流程中，把科技計劃管理與績效管理充分有機的結合。在關鍵環節如：指南發布、項目立項、過程管理、結題驗收等，要做到全面貫徹績效管理的要求。

在事前階段，加強立項戰略政策依據充分性、項目規劃合理性及預算可行性論證，同時強化績效目標管理。在事中階段，要做好實施關鍵節點的績效運行監控，在實施過程中及時了解績效目標實現程度、資金管理使用等情況，按照科研規律決定是否進行事中評價及評價目標。最后，事后階段要在項目實施完成后，對投入產出績效目標完成等情況開展全面的綜合績效評價，對目標導向類項目可在結束后2～3 年內進行績效跟蹤管理。

4 ? ? ?財政科研項目績效評價方法與指標設計研究

根據科研項目的目標與特點，建立適合科研項目活動規律的具有全面性、科學性、多元化的績效評價指標體系。一是建立符合科研項目特點的績效評價制度規范。研究建立涵蓋組織機制、指標體系、評價方法、結果應用等內容的科研項目績效管理制度體系，為績效評價工作有序開展提供統一的制度保障。二是建立科學的績效評價指標體系?？冃гu價指標設計應結合不同類型科技計劃專項特點，研究建立共性、個性評價指標。在指標設計上應貫徹25號文件精神，注重綜合與分類相結合、能力與結果相結合、長期與短期相結合、技術與經濟相結合等原則。從投入、過程、產出和效益四個方面選擇能夠反映科研項目特點的核心指標開展績效評價，尤其要加強產出和效益類指標的設計。三是探索適合科研項目特點的績效評價方法。設計符合科研項目的共性指標（通用指標），具體實施不同項目再設定專用個性指標?？蒲许椖靠冃гu價采用定性和定量相結合的方法，要逐漸完善以定量指標為主的科研項目績效評價體系。四是績效指標數據來源盡量有可采集性?？冃гu價的基礎數據是否真實、便于采集等關系到績效評價的有效性和成本，因此設計指標應充分考慮數據的來源和可采集性。

4.1 ? 財政科研項目績效評價方法

定性與定量相結合的評價方法。在績效評價中定量指標較定性指標更能直觀、客觀地反映項目產出和效益的作用，但科研項目差異化明顯，部分科研活動的產出如新原理、新方法等成果往往難以進行量化考核。同時，科研項目結果具有諸多特點，例如：外部效益難界定性、難衡量性、成果顯示的滯后性等。所以，科研項目績效評價不能陷入唯數量論，如僅強調經濟產值、文章數量等指標。因此，對科研項目的績效評價采用定量與定性相結合的方法。定性方法更多依靠專家專業能力和經驗判斷;在定量評價上，更多體現的是成果的數量，筆者認為要逐漸引入技術就緒度等多元化評價技術方法，體現創新質量和貢獻的定量評價有待深入研究和豐富。

在評價方法上一般采用專家評價法與其他評價方法相結合。專家評價法要根據共性指標內容細化個性指標，盡量予以量化，輔以成本效益分析法、比較法和因素法等。此外，技術專家、管理專家和財務專家相結合。不同領域專家綜合評價，在了解科研項目的基礎上進行財務和管理評價，這使得業務財務管理相融合，評價結果更加充分全面。

4.2 ? 財政科研項目績效評價指標體系特點

科研項目運用投入/結果指標框架屬于模塊化管理，具有可替代性的指標框架，符合科研項目多元化特點;立項和過程指標可以和項目預算管理平臺相連接，嵌入了項目績效全過程，可以打通科研項目平臺管理;設立三級共性指標可以實現科研項目績效評價對比分析，促進實現政府科研資金投入產出效益最大化。

4.3 ? 財政科研項目績效指標設計體系

科研項目根據其研發對象不同特點可以分為基礎研究及應用基礎研究、關鍵技術攻關、科技成果轉化（示范）、科技創新平臺四大類。每類專項的研發領域各不相同并縱橫交織，按照科研項目績效評價結果應能橫向比較的目標，科研項目績效評價在三級指標上應設定共性指標。不同類別項目的區別可通過兩種形式體現，一是向下設定四級指標來明確項目個性指標，二是通過評分要點對項目的個性指標加以明確。

按照科研項目特點及績效評價指標的“科學性、可操作性、管理有效性”原則，吸收“平衡計分卡”四維度框架原理，分別對資源的投入、項目實施的過程、產出成果、效益進行評價。共設4個一級指標，8個二級指標，19個三級指標，如表1所示。

在資源投入方面，針對項目本身以及資金投入方面進行評價，評價項目本身立項目標的合理性與明確性。主要要點為任務目標是否符合指南要求和客觀實際，預期產出及效果是否不低于同行業水平，是否將任務考核指標細化分解為具體的指標，指標是否清晰、可衡量等;資金預算是否合理以及資金落實和到位的實際情況，主要要點為資金到位情況，對省級財政資金、地方財政資金、單位自籌資金及其他渠道資金實際到位率及資金來源與預算批復一致性等分別進行考核。

在過程方面，從業務管理和財務管理兩方面進行考核評價，業務管理主要針對項目實施過程中，管理制度是否健全，制度是否得以有效執行以及項目的實施質量是否得到有效監管和控制。財務管理主要針對評價項目資金使用的規范性與合理性，包括是否制定與科技專項資金管理相關的內部控制制度，且制度設計是否涵蓋了科研資金管理的關鍵環節;會計基礎工作是否具有規范性，資金使用的合規性和監督的有效性，以及預算安排的合理性等方面。

在產出方面，主要評價項目實際完成數量與完成及時情況，產出方面要根據項目不同設定四級指標或個性評價指標。產出部分重點評價各個研究課題在研發周期內任務指標完成數量是否達到既定目標;項目實施以來在基礎研究、共性關鍵技術攻關、重大產品研發、示范工程建設、平臺建設、成果轉移轉化和推廣應用等方面取得的成果，如新產品、新工藝、新材料、標準情況、論文引用次數、專利轉化程度、人才培養等。

在效益評價方面，主要評價項目所產生的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意程度。效益評價方面要根據項目不同設定四級指標或個性評價指標評價。重點關注其對經濟/社會/生態發展所帶來的直接或間接影響情況，是否推進關鍵、核心和共性技術的突破性研發及轉化應用;是否培育和促進新興產業發育、發展，促進傳統產業升級;已產業化項目是否有直接經濟效益是否有利于保障國家安全;促進人口、健康和信息化等公共服務和社會治理;促進創新創業及高質量就業提高公共科學素養;污染治理、節能減排、防災減災等方面的作用?？沙掷m影響方面，主要從科技創新能力建設，產業創新能力建設（是否促進產業升級與發展），創新體系可持續穩定運營情況方面進行評價。此外，滿意程度是根據項目直接與間接相關人員的評價進行評價。

5 ? ? ?財政科研項目績效評價的實施應用

財政科研項目績效評價體系的實施的不僅強化了各個責任主體的績效管理意識，充分發揮單位法人主體責任，評價結果的各部門共享和及時反饋更是提升了財政資金的管理力度，提高了財政資金的使用效率。同時為項目后續支持及發展方向提供了重要的參考依據，此外，在此過程中，應嵌入信息化管理平臺，充分鏈接科研項目管理基礎信息、科研誠信、風險評價等數據信息，完善財政科研資金項目的閉環管理。

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