新時期提高土地利用水平的土地管理策略芻議

趙珊珊

[摘 ? ?要] 新時期我國各地區(qū)面臨的土地管理工作的復(fù)雜程度在不斷提高，尤其是在土地改革進程不斷推進的情況下，我國各地區(qū)的土地利用水平差距在明顯擴大。雖然部門發(fā)達地區(qū)的土地管理工作已經(jīng)得到了完善與優(yōu)化，但是大部分地區(qū)的土地管理工作仍然存在一定的滯后性，這也是土地利用水平無法得到顯著提高的主要原因。因此，文章探討了新時期土地利用水平提高的土地管理策略，希望為各地區(qū)土地管理工作提供一定的參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞] 土地利用;土地管理;土地改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 23. 071

[中圖分類號] D630 ? ?[文獻標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2019）23- 0168- 02

1 ? ? ?引 ? ?言

伴隨著近年來我國土地制度改革進程的不斷推進，如何有效地提高土地利用水平，優(yōu)化土地資源管理辦法是我國政府部門始終都在積極探尋的重要目標(biāo)?？梢哉f在可持續(xù)發(fā)展理念的影響下，相較于以往，在土地流轉(zhuǎn)機制、規(guī)?；a(chǎn)等具體舉措實施的基礎(chǔ)上，我國土地利用水平確實有所提高。但是同時也必須承認(rèn)，就現(xiàn)階段而言，我國土地利用水平仍未達到預(yù)期目標(biāo)。尤其是各地區(qū)仍然普遍存在濫用土地、違法用地等現(xiàn)象，尤其是城市化進程的加快使得很多地區(qū)的土地利用帶有明顯的功利化，城市蔓延現(xiàn)象極為明顯。

2 ? ? ?新時期土地管理工作的問題

2.1 ? 土地管理的法律法規(guī)不完善

如果單從土地資源管理法律法規(guī)的制度范圍角度來講，目前我國土地資源管理法律法規(guī)的數(shù)量以及其所涉含的內(nèi)容是相對完備的。其中包括《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》/《中國環(huán)境保護法》、《中國農(nóng)業(yè)法》等。這些法律法規(guī)已經(jīng)基本包含我國土地資源管理的諸多方面，但是從效果上來講，這些土地管理的法律法規(guī)仍然存在不完善的現(xiàn)象，最核心的問題就在于法律法規(guī)的執(zhí)行力度不足。對于土地法律體系而言，制度內(nèi)容只是用于土地資源管理部門管理工作的參考，真正落實管理并且達到土地資源控制效果需要依托法律執(zhí)行。但是當(dāng)前，我國土地管理法律法規(guī)在違法濫用土地行為的制止和懲處措施上存在明顯執(zhí)法力度薄弱的現(xiàn)象，換言之，當(dāng)前我國土地濫用的成本門檻過低，使得很多非法牟利者可以輕易地越過法律底線，即便是遭遇執(zhí)法隊伍也是被輕拿輕放，法律權(quán)威被忽視。更有甚者很多基層政府的執(zhí)法人員執(zhí)法犯法與非法者同流合污，自身法律意識淡薄，在工作中以權(quán)謀私，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法等現(xiàn)象。例如2017年邢臺市巨鹿縣御品江山新民居建設(shè)項目出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)操作，而原本應(yīng)該回收閑置土地的巨鹿縣國土資源局不僅沒有依法履行回收責(zé)任，而且還配合開發(fā)商進行手續(xù)補辦，致使項目施工長達10年之久。土地變性事件在我國各基層屢禁不止，其中涉含錢權(quán)交易的事件數(shù)不勝數(shù)，而最終侵害的往往是百姓的權(quán)益。由此可見，我國現(xiàn)階段土地管理法律法規(guī)的執(zhí)法力度尚有待提升。

2.2 ? 土地資源管理體系有待健全

近年來我國土地資源管理過程中最為尖銳的問題就在于城市化推進與農(nóng)村土地應(yīng)用之間的沖突與矛盾。就我國各地區(qū)的土地發(fā)展態(tài)勢來看，城市化已然成為很多地區(qū)發(fā)展的主要趨勢，但是在地區(qū)土地面積保持恒定的情況下，農(nóng)村用地以及城市化用地就需要有更科學(xué)的土地資源管理體系來加以平衡。但是就目前來講，我國很多地區(qū)的土地資源管理體系都不夠健全，尤其是在新時期，土地管理體系明顯要滯后于建設(shè)項目的規(guī)劃與管理，土地管理部門仍然在沿用傳統(tǒng)的管理模式：先建設(shè)后治理，而且人工管理的效率明顯無法達到互聯(lián)網(wǎng)時代土地管理效率的應(yīng)有水平。

2.3 ? 土地資源規(guī)劃不系統(tǒng)

對于任何地區(qū)來講，城市化推進都需要有長期的規(guī)劃，尤其是在平衡農(nóng)業(yè)用地需求和城市化建設(shè)方面，更需要各地區(qū)能夠有系統(tǒng)的、科學(xué)的、符合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源實際情況的資源規(guī)劃計劃。雖然近年來我國土地經(jīng)營者的集約化意識在逐漸增強，我國土地流轉(zhuǎn)工作也開展得如火如荼，但是縱觀基層土地資源規(guī)劃的整體水平來看，我國土地流轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)不平衡現(xiàn)象。而且深入了解各地區(qū)土地資源規(guī)劃的方向會發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的政府都熱衷于大拆大建，甚至喊出“半年大變化，一年大見效”的口號來創(chuàng)造短期政績，絲毫不考慮土地的長期可持續(xù)發(fā)展，不僅嚴(yán)重地忽略了資源配置的效率，而且造成了大量土地?zé)o效占用，嚴(yán)重地浪費了地區(qū)土地資源，拖累了地區(qū)發(fā)展。所以綜合來看，對于我國土地資源管理來講，如何提高土地利用水平，如何更好地進行土地資源規(guī)劃，切實地挖掘土地資源長期可持續(xù)發(fā)展的潛力是我國各地區(qū)政府部門土地管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

2.4 ? 土地管理技術(shù)水平相對滯后

從各地區(qū)土地管理的實際工作中能夠看到，大部分地區(qū)在土地管理技術(shù)上仍然在沿用傳統(tǒng)的測繪和管理技術(shù)。雖然這些管理技術(shù)也能夠在一定程度上完成和落實土地管理工作的目標(biāo)，但是無論是在效率上還是在質(zhì)量上都有所局限。而且單從土地管理技術(shù)角度來講，包括數(shù)字化遙感技術(shù)、熱能成像技術(shù)等新技術(shù)的研究已經(jīng)相對深入，只是真正能夠應(yīng)用這些技術(shù)的地區(qū)卻少之又少。一方面是各地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)在自身經(jīng)濟上難以支撐這些新技術(shù)的引進，尤其是相關(guān)設(shè)備的采購、維護等都需要大量的資金支持，而這對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地管理來講會成為政府的運營負(fù)擔(dān)。而另一方面則是這些新技術(shù)對于應(yīng)用人才的綜合素質(zhì)有更高的要求。盡管我國近年來始終在推進人才下鄉(xiāng)戰(zhàn)略，但是距離所有地區(qū)都應(yīng)用高端土地管理技術(shù)的目標(biāo)仍然有很大的距離。所以土地管理技術(shù)水平的相對滯后就使得很多地區(qū)土地整體管理效果欠佳。

3 ? ? ?新時期提高土地利用水平的土地管理策略

3.1 ? 完善土地管理的法律法規(guī)

完善土地管理的法律法規(guī)最首要的任務(wù)就是出臺更加嚴(yán)格的懲處措施和監(jiān)管制度，尤其是對于已經(jīng)出現(xiàn)的違法亂紀(jì)行為，要明確如何判斷責(zé)任追究的主體，以及如何判定責(zé)任人的刑事責(zé)任、行政責(zé)任。尤其是對于基層管理人員，特別是違紀(jì)違規(guī)的基層干部，應(yīng)該建立領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，落實基層土地管理崗位的崗位責(zé)任，對于尸位素餐的基層干部要予以嚴(yán)肅處理。特別是要提高違法利用土地責(zé)任人的處罰力度，提高違法行為的門檻，以此來形成制約。而且新時期相關(guān)管理工作日趨復(fù)雜多變，統(tǒng)一的法律法規(guī)很難解決所有問題，所以這就需要專業(yè)人員能夠進一步深入基層，切實了解各地區(qū)土地管理工作的實際需求，真正為執(zhí)法人員提供有法可依、有據(jù)可循的法律體系，在規(guī)范土地管理工作，提高土地利用水平的同時，也對執(zhí)法人員加以約束。

3.2 ? 健全土地資源管理體系

近年來我國土地改革逐漸深化，農(nóng)地入市、土地規(guī)模經(jīng)營等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)在各地區(qū)的土地改制政策中，傳統(tǒng)土地資源管理模式已然不適用于新時期，所以優(yōu)化土地管理模式，健全土地管理體系就顯得尤為重要。而現(xiàn)階段，各地區(qū)在土地管理過工作中需要樹立全新的思路和認(rèn)識，要積極實現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展。首先要利用好各種網(wǎng)絡(luò)渠道來推動土地管理的宣傳力度，要進一步將土地管理工作深入到百姓的生活中，讓百姓了解土地管理工作的重心和方向，以便于政府與百姓相互配合，切實提高土地利用的水平。而另一方面地區(qū)國土資源管理部門可以開辟網(wǎng)絡(luò)舉報渠道，調(diào)動百姓對土地的管理工作的外部監(jiān)督力量，強化對土地管理工作的監(jiān)管，以此來確保土地改革進程不斷推進。

3.3 ? 實施系統(tǒng)的土地資源規(guī)劃

實施系統(tǒng)的土地資源規(guī)劃是我國土地改革一直都在進行的工作，包括土地資源的統(tǒng)一調(diào)配以及分級管理都是為了實現(xiàn)土地資源的有效規(guī)劃。而且各地區(qū)在土地改革政策推行的過程中，也有很多地區(qū)具有先進經(jīng)驗可以借鑒。例如南京市出臺《關(guān)于盤活農(nóng)村集體土地促進鄉(xiāng)村振興的若干政策措施》，通過盤活農(nóng)村集體用地資產(chǎn)的方式來提高農(nóng)村土地的利用水平。在該政策中，南京市提出了從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間、加強集體建設(shè)用地高效利用、穩(wěn)慎推進宅基地管理與改革、推動農(nóng)村土地資產(chǎn)化、持續(xù)提升耕地質(zhì)量效益5個方面提出15條具體政策措施。緊抓宅基地的確權(quán)賦能工作，以此來推動農(nóng)村土地的資產(chǎn)化，并為土地賦予新動能。所以各地區(qū)在土地資源規(guī)劃方面需要做的工作就是結(jié)合地區(qū)土地資源的實際情況，參考發(fā)達地區(qū)土地資源規(guī)劃的具體手段，選擇適合本地區(qū)的先進經(jīng)驗進行“本土化”演變，以此來優(yōu)化本地區(qū)的土地資源規(guī)劃。

3.4 ? 優(yōu)化土地管理技術(shù)水平

從我國土地管理技術(shù)應(yīng)用的整體情況來看，現(xiàn)階段我國大部分地區(qū)在土地管理技術(shù)的應(yīng)用上尚存在一定的局限性。這就需要各地區(qū)能夠充分考量地區(qū)土地管理的實際需求以及政府的財政水平適當(dāng)?shù)纳壓透脑焱恋毓芾砑夹g(shù)應(yīng)用。包括土地信息采集系統(tǒng)、環(huán)境評價技術(shù)、地產(chǎn)評估技術(shù)等都是各地區(qū)在提高土地利用水平方面需要掌握并且需要改進的技術(shù)。不過除了引進和優(yōu)化土地管理技術(shù)以外，對土地管理人才的引進和培養(yǎng)也是至關(guān)重要的。只有切實具有先進土地管理思想和土地管理意識的基層干部才能夠更好地帶領(lǐng)百姓充分地利用好各地區(qū)的土地資源，也才能夠利用土地資源來為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

4 ? ? ?結(jié) ? 論

綜合上述內(nèi)容，提高土地利用水平并非是一夕之功，我國各地區(qū)土地管理部門都需要從管理工作的實踐角度出發(fā)，認(rèn)清各地區(qū)土地管理工作以及土地利用水平的現(xiàn)狀。結(jié)合本地區(qū)土地管理工作的實際情況，選擇適合本地區(qū)土地管理工作的具體策略。

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